提出“全过程工程咨询”的背景

国办发[2017]19号文明确提出“培育全过程工程咨询”，有三方面重要背景:

背景一:国际全生命周期工程顾问的工程实践启发

20多年来，国际上尤其是工业发达国家在工程建设领域产生了一种区别于设计院和监理公司的新的公司类型，即国际工程顾问公司。正是工程顾问公司的出现和它所取得的成就促使中国开始推进全过程工程咨询。那么，国际通行的“全过程工程咨询”是如何定义的呢?以瑞典的SWECO公司为例，它是全球知名的国际工程顾问公司之一，其对全过程工程咨询概念的理解是:提供全生命周期的工程顾问服务，以满足业主的需求。具体涵盖5方面内容:一是前期研究和设计，包括项目定义、方案设计、编制功能描述书、可行性研究、投资规划;二是项目管理，包括项目集管理、设计管理、项目管理、财务法务管理支持;三是工程设计领域，包括技术规格说明、设计、详细设计、施工图、工程概预算;四是工程施工领域，包括监督、工料测量、施工管理、(项目总承包)合同管理;五是资产管理，包括运维方案、监控、设施管理、样品测量、数据整理。

AECOM也是全球知名的国际咨询公司，是提供专业技术和管理服务的全球集团。近年来，AECOM在中国很多大型项目上都起到了很重要的作用。AECOM公司的命名自有深意，其中A代表建筑设计(Architecture);E代表工程(Engineering);C代表咨询(Consulting);O代表运营(Operation);M代表维护(Maintenance)。所以，究其根本AECOM与SWECO对全过程工程咨询概念的理解是一致的，即全生命周期的工程顾问。

19号文发布以后，一些咨询公司认为全过程工程咨询就是全过程的项目管理或者是全过程的造价管理，实际上，真正的全过程工程咨询范围大得多。AECOM在全球工程顾问公司中排名第一。它的业务领域范围很广，不单单局限于房屋建筑和交通运输，还包括基础设施、水务、能源、环境等领域。AECOM在公司组织架构方面设有10个专业部门，即区域经济、产业经济、城市规划、城市开发及经营、项目策划、城市设计、交通规划、工程设计、景观设计。其中，最核心的是生态可持续发展。它的部门划分覆盖的领域相当广，也正因为有这样一些专业部门，因此它能提供专业、全面、具有竞争力并可以实现全面协调可持续发展的方案。

我们对国际全过程工程咨询公司(提供全生命周期的工程顾问服务)的特征进行了分析，得到了10个共性特征:

一是规模特大、经验丰富、跨国性工程顾问公司;二是经营和发展模式为利用金融手段进行企业兼并和重组;三是大型工程顾问公司吸收多国人才，全球布点，构建网络型组织，开展多种国际合作模式，实现全球化服务;四是以可持续建设指导工程顾问，积极开展创新研发;五是提供全过程工程咨询服务;六是拥有国际著名的规划和建筑设计团队;七是提供综合性很强的多元化服务，包括各种类型工程的顾问服务(房屋建筑、工业建设以及公路、铁路、地铁、航道等基础设施)、建筑设备、环境工程和水务工程等;八是提供以设计为主体的工程顾问服务;九是拥有一批设计、施工和工程管理经验非常丰富的顾问工程师;十是采用系统性问题一站式整合服务的新服务模式。这10个特征也从另一角度诠释了全过程工程咨询公司的概念。

背景二:我国工程咨询领域存在的问题

当前，我国勘察设计、监理、造价、招标代理、设备监理等，同属于工程咨询范畴，但却由多头主管，组织管理碎片化。多头主管、管理内容重复交叉，导致工程咨询服务产业链条松散化和碎片化。理论上，解决松散化和碎片化的关键是整体治理。工程管理是一个整体性的、持续的、动态的过程。根据整体性治理理论，对于碎片化问题要进行有机协调和整合，不断从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，协调、整合、逐渐紧密与相互涉入，为工程业主提供无缝隙且非分离的整体型服务。

背景三:长期以来对工程设计与工程咨询关系的讨论和全面深化改革的结果

我国提出开展全过程工程咨询不是一朝一夕决定的。这是我国对工程设计与工程咨询关系进行长期讨论，全面深化改革不断推进的结果。长期以来，我国的设计与咨询是分离的，分别由不同部门主管。从1984年到2017年，国务院、国家发改委出台了一系列文件，对设计与咨询关系的一直在进行探讨与协调:1984年，提出工程咨询是工程设计的拓展和延伸;1994年，工程设计被纳入工程咨询的范围;1998年，形成为固定资产投资全过程服务的咨询设计服务体系;2001年，提出工程咨询服务范围的8个方面;2010年，工程咨询业与FIDIC一致。到2017年，国务院19号文出台，明确提出要“培育全过程工程咨询”。文件提出，“鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业”、“制定全过程工程咨询服务技术标准和合同范本”。可以说，在明确提出要“培育全过程工程咨询”之前，国家研究了30多年。

全过程工程咨询的概念及核心理念

受住建部委托，同济大学和上海工程咨询协会组建了课题组，对全过程工程咨询的概念作出如下解释:全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运营的全生命周期提供包含规划和设计在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。

这一定义明确了两个概念，一是服务的时间范畴，即全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运营的全生命周期;二是服务范围，即全过程工程咨询提供包含设计和规划在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务。

2017年，国家发改委发布了《工程咨询行业管理办法》(中华人民共和国国家发展和改革委员会令 第9号)(以下简称“9号令”)，9号令对全过程工程咨询概念作了解释，即采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。

而按照国际惯例，全过程工程咨询的核心理念包括以下三点:第一，针对碎片化整体性治理。把工程咨询整体集成，改变工程咨询碎片化的状况。第二，设计主导全过程工程咨询。让工程设计在工程咨询中起主导作用，引导其他工程咨询业务的进行。第三，解决建设与运营的分离。改变工程项目建设和运营的分离，充分发挥投资效益，实现项目全生命周期的增值。

怎样组织全过程工程咨询

2012年，原建设部设计司司长吴奕良在《纵论中国工程勘察设计咨询业的发展道路》一书中曾就如何组织全过程工程咨询作过介绍:“所谓全过程服务是指总体服务功能但并不是要求每一个企业都做到‘大而全’、‘小而全’的全过程功能服务。大型骨干企业可组成集咨询、规划、勘察、设计、研发、设备采购、项目管理、施工管理、建设监理、试车生产、考核验收、融资、培训、诊断评价等诸多功能的大型集团型工程公司，从事工程建设项目全过程各个阶段的技术性、管理型服务;而一般的中小型工程勘察企业可以依据自身的条件和能力，为工程建设全过程中的几个阶段或某一个阶段提供不同层面的技术性或管理性服务。这样，可形成工程咨询业从不同的层次构建起为工程建设提供全过程、多功能、全方位、多层次、广范围、宽领域的服务体系”。

目前，国际通行的全生命周期的工程顾问主要有两种模式，即美国模式和欧洲模式。如AECOM属于美国模式，即大型工程顾问公司和业主签订全生命周期的服务合同。以德国为代表的欧洲模式，则是把全生命周期的服务分成两类，第一类是与设计紧密相关的工程项目设计类服务;第二类是跟管理紧密相关的工程项目控制与管理类服务。但是，这两类服务不是分散的，而是作为一个联合体协调统一地为甲方服务的。

在合同结构上，美国模式中业主与承担全过程工程咨询的一个企业签约。而在欧洲模式中，业主与承担全过程工程咨询的联合体或合作体签约(由设计和管理咨询组成，设计为主体)，或者业主分别与承担全过程工程咨询任务的几个企业签约(分别与设计和管理咨询签约，设计为主体)。