2020年3月1日，住建部和国家发改委共同颁布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号，以下简称《办法》）将正式施行。《办法》适用于房屋建筑和市政基础设施工程总承包项目，明确了工程总承包项目发包、承包的条件和要求。

北京市万商天勤律师事务所高级合伙人祝诣茗对经济观察网表示，《办法》反映了目前工程总承包市场关注的热点问题，将彻底改变工程总承包领域缺乏全国统一规范性文件的现状，对于培育全国统一的工程总承包市场，完善工程总承包管理制度，提升工程建设水平，培养具有综合竞争力的工程总承包商，促进投资高质量发展，意义重大。

祝诣茗一直从事基础设施、房地产与建设工程相关法律咨询服务，从业十多年，为数百个项目提供了法律服务，对工程建设行业有着比较深刻的了解。

2019年12月，住建部网站公开《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。《办法》分为4章，包括总则、发包和承包、项目实施、附则，共28条，主要规定了工程总承包范围，明确了工程总承包项目发包和承包的要求，明确了工程总承包单位条件，明确了工程总承包项目实施要求，明确了工程总承包单位的责任。

在祝诣茗看来，《办法》不仅规范建设单位、承包人等工程总承包当事人，也明确了住建、发改等行政机关作为监督、管理部门的责任和地位；就适用领域，《办法》明确适用于房屋建筑和市政基础设施，根据此前《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号）对房屋建筑和市政基础设施内涵的界定，《办法》适用的领域非常清晰。

一家建筑央企的子公司负责人告诉记者，他主要关注的是现在施工方和设计方都能做工程总承包方了，以前住建部部门也在鼓励设计单位做总承包，但是在房建和市政基础设施行业还是第一次出台办法鼓励。工程总承包要求牵头的单位能力比较强，能够协调各个参与单位合力建设，现在来看，能干的设计院不是很多，很多都是部委下面的行业设计院，比如能源类、信息类。

“其实无论是谁拿到总承包，各家还是干各家的活，毕竟国内长期建设和施工管理是分段的。设计偏重于前期的 ，对于施工的了解不多，施工又不是很懂该设计，真正同时具备设计和施工能力的单位比较少。设计的人员还在设计院，施工单位的设计人员纯粹为了资质，与设计院的能力还有差距，同样设计单位做施工，也非擅长。所以，办法是要将项目统一全生命周期，一起来弄，理念都很好，落地需要时间，更需要相应的细则。“上述建筑央企子公司负责人对记者表示。

《办法》规定，工程总承包单位应同时具有与工程规模相适应的施工和设计的双资质，或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体承揽项目。

祝诣茗认为，实践中，联合体之间如何划分和承担连带责任成为各成员之间的难题，联合体各单位之间内部存在竞争关系，如工程量的分配、工程价款的支付等，而在项目管理和信息沟通上，联合体各单位之间也无法彻底融为一体发挥工程总承包单位应有的联动机制，这些都成为联合体形式承揽项目的痛点。

“因此，要求工程总承包单位兼具施工、设计资质，能够充分发挥行业上下游联动效应、真正实现对工程总承包项目的有效管理控制。而兼具施工、设计资质并实现设计、施工深度融合的工程总承包商，将是施工、设计企业转型的新趋势，将是未来工程总承包市场的主力。”

单一资质的企业如何角逐未来的工程总承包市场？

《办法》规定，可以通过“资质互认”的方式，即一级以上施工企业或甲级设计企业可以申请同类别的甲级设计资质或一级施工资质，完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报，建议单一资质的企业尽快完成资质申报，并通过兼并、重组等方式迅速实现工程总承包资质和业绩的双优势。尽管联合体形式承揽工程总承包项目存在诸多问题，但在实现双资质之前，3月1日后，设计和施工单位组成联合体承揽工程总承包项目还将是一种常用方式，如何根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位，并在联合体协议中明确联合体成员单位的责任和权利，避免留下隐患，值得联合体各方关注。

《办法》还对项目经理的任职资格、项目经验、专业技能、任职禁止等均提出了明确的要求。根据工程总承包项目的特征，项目经理同时为设计和施工单位的项目负责人。

在上述建筑工程子公司负责人来看，此次办法对总承包的项目经理提出了更高的要求，要求项目经理同时具备施工和设计的能力，但是现在建筑施工的项目经理只是按照图纸施工就可以，并非项目全周期都懂。

《办法》施行后，祝诣茗认为，项目经理的责任和法律风险主要体现在两个层面：第一，保证设计文件符合法律法规和工程建设强制性标准的要求的同时，对因设计导致的工程质量事故或质量问题承担责任；第二，保证按照经审查合格的施工图设计文件和施工技术标准进行施工的同时，对因施工导致的工程质量事故或质量问题承担责任。也就是说，不区分设计或施工原因，一旦发生上述问题或事故，项目经理均将面临停止执业、吊销执业资格等处罚的风险，情节严重的，还将面临被追究刑事责任的法律风险等。

鉴于此，祝诣茗建议，《办法》施行后，工程总承包单位应加强对项目经理及项目部一线工作人员的培训，使其及时掌握《办法》的新要求、新责任和新风险。必要时，参考国外工程项目管理的经验，为项目部委派项目律师，协助项目经理，从立项监督管理、合同谈判及管理、施工现场管理、索赔、结算验收等方面为项目提供全流程跟踪服务，实现对工程总承包项目的有效管理控制。

对于业内有争议的水利、铁路项目等是否适用《办法》的问题，祝诣茗认为有待相关行业主管部门的进一步明确，但在未明确之前，根据交易习惯和司法实践，一般会参照适用《办法》的相关规定。

《办法》明确，企业投资项目须完成核准或备案后，方可进行工程总承包项目发包；政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包；按照国家有关规定简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。

祝诣茗告诉记者，需明确区分政府投资项目和企业投资项目。根据《政府投资条例》第九条的规定，政府投资项目的资金来源仅包括政府直接投资和资本金注入，而使用政府投资补助或贷款贴息等的项目，属于使用政府财政资金的项目，但并非政府投资项目，该类项目应按照企业投资项目的相关规定执行。

“现在设计院和建筑公司都在关心如何申请工程总承包的资质，毕竟设计院资质和施工资质都可以去申请工程总承包资质，但是现在程序还没有出台，也就是细则还没有落地，大家还在等待之中。”上述建筑央企子公司负责人表示。