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市政道路与PPP模式
1.研究背景
公益性项目是指不以营利为目的、服务社会公众的、不走市场化方式的、主要通过政府投资建设的项目；其主要包括市政工程、交通运输、基础设施、社会保障、生态环保等。我国将公益类项目分为经营、准经营、非经营三类，市政道路是基本没有收益来源的基建型非经营性公益项目。
近年来，随着经济的发展，人们生活水平的提高拉动了消费的增长。资料显示，截止2016年底，全国机动车保有量达2.9亿辆，其中汽车1.94亿辆，机动车驾驶人3.6亿人，汽车驾驶人更是超过了3.1亿人；私家车总量达1.46亿 辆，平均每百户家庭拥有36辆。与2015年相比，私家车增加2208万辆，增长15.08%。原来的市政道路早已不堪重负，城市交通拥堵现象已成常态，交通事故频频发生；这些现象已经给人们出行带来极大的不便，严重影响了居民的生活质量；这也反映出我国市政建设的不足，亟待政府对道路基础设施的进一步完善。
面对如此大的道路投资需求的同时，我国地方政府的财政状况却不容乐观。以2016年全国一般公共预算收支情况为例，1-12月，全国公共预算收入159552亿元，同比增长4.5%，全国一般公共预算支出187841亿元，同比增长6.4%。此外，地方政府负债逐年增加，截止2016年末，我国中央政府和地方政府债务余额限额接近30万亿元，财政预算的赤字率升为3%，这已经达到了欧盟财政赤字率安全警戒线，这就意味着单纯依靠政府对市政道路的投资已经不可行，需要寻求新的投融资模式。
2.市政道路建设方式
市政道路又称为城市道路,国务院颁布的《城市道路管理条例》第2条规定:“城市道路是指城市供车辆、行人通行的,具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”我国市政道路建设方式主要包括以下两种。
（1）政府主导的模式
由于城市市政道路的公共产品属性,决定了政府需要承担建设市政道路工程的责任,从城市市政道路工程的项目决策、实施、运营和维护进行全过程的管控。
（2）PPP模式
财政部、国家发改委等4部门于2012年12月联合发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)明确规定:“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”。该文件的发布,叫停了地方政府采用BT模式进行市政基础设施建设的步伐。随着国务院、财政部和发改委等部门的大力推介,PPP模式正逐渐成为主流。
3.我国以PPP模式建设市政道路的现状
由于市政道路是市政工程中的一个行业分类，在具体项目行业分类时，市政道路并非独立存在的，而是包含在其他市政工程项目中。例如四川省成都市天府新区核心区综合管廊及市政道路工程项目，项目内涉及了市政道路的规划建设，然而此项目被划分在了市政工程行业的管网类。所以，本文将涉及市政道路建设的其他行业属性归为“道路建设”，一并纳入市政道路考虑范畴。下表1为截止今年10月，全国市政道路PPP项目建设情况统计。
表1：全国24个省、自治区、直辖市市政道路PPP项目统计
数据来源：财政部政府和社会资本合作中心网
由上表可知：截止10月，全国市政道路类的PPP项目总数426个，其中项目识别阶段有170个，占比达到40%，这说明我国市政道路类PPP项目还处于起步阶段，今后还有较大的发展空间。分区域来看，项目识别阶段主要集中于贵州、四川等西部地区；内蒙古是全国项目准备阶段数量最多的达到19个，占比为32%；采购阶段项目数为96个，华北地区的山西、河北是此阶段项目数最多的，分别为12、9个；执行阶段项目数最多是山东、四川、内蒙古。
4.市政道路PPP项目的主要模式及特点
（1）市政道路PPP项目的主要模式??
市政道路项目属于典型的无收益、特许经营的非经营性PPP项目。对于此类项目，本文结合发改委、财政部等部门的相关文件以及国际通用做法，总结出适合于市政道路项目的PPP模式，可以参考以下方式加以运作：
BOT模式
采用BOT模式进建设的PPP项目运作流程如下。首先政府通过招标等方式选择对基础设施项目负责建设和融资的私营部门，在双方达成约定之后进入项目建设阶段。公私双方依据合同协议的约定，建成后的基础设施作为资产直接归政府所有，而私营部门则获得该项目的特许经营权，在一定时期内负责项目的运营和维护并用从中获取的收益弥补初始投资成本。我国一些BOT项目与之类似，如上海大连路BOT项目、本文案例介绍的赤峰市中环路快速化改造工程PPP项目等。??
DBFO模式
最早提出DBFO概念的是PPP的发源地英国，其最核心的内涵就是私营部门从项目初始设计阶段到建设、融资、运营阶段始终参与其中，从而最大化的获取项目所带来的收益。虽说该模式最早应用于收费性公路建设项目，但如今也常被一些发达国家用于非经营项目的建设。比如，安庆外环北路PPP项目，就是采用此模式进行建设的。??
以上两种模式是基于我国相关法律法规和国外成功项目经验而提出的，可用于市政道路PPP项目的建设。对于市政道路项目，由于市政道路属于公益类非经营性项目，其建设的主要目的是满足人们对市政交通基础设施的需求，发挥其应有的社会效益。因此，如何在控制项目成本确保参与投资的私营部门获得尽可能多的收益的同时，确保项目的服务质量，提高项目完工效率是市政道路PPP项目中的关键所在。
（２）市政道路项目PPP模式的特点
明确市政道路项目PPP模式自身的特点，可以使后续识别此类项目PPP模式的成功因素更有针对性。结合PPP模式的相关理论，归纳市政道路ＰＰＰ项目的主要特点如下：??
市政道路PPP项目自身经济效益不足，对民营资本缺乏吸引力。其最大的特点在于项目公司的收益大部分来自于政府付费。由于其没有经营收益，私营部门只能通过政府扶持所转化的效益弥补项目自身收益的不足，有时候还能借助政府的其他扶持措施，来达到收益的最大化。在此种情况下，为了吸引更多的社会资本的加入，提高其参与项目建设、运营的信心，政府的通常做法是给予社会资本方一些优惠政策、承诺，比如税收的优惠、其他项目的捆绑开发权等，在一定的程度上保证了社会资本方的投资回报。??
政府与社会资本方二者之间是一种合作的伙伴关系，双方的合作理念是“双赢”或“多赢”。但是，市政道路是属于非经营性的基础设施项目，参与方也许不能实现其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的实现、社会资本方最大的利益则是经济利益），但项目的总体效益或综合效益却是最优的，这也更符合公益性基础设施项目建设的目的。??
在ＰＰＰ模式下，政府也是必须参与项目中的。只有与社会资本方（私营部门）共同对项目的整个周期运行负责，项目的风险分担才会更加合理。这在一定的程度上避免了传统融资模式在项目风险分担上存在的缺陷，也减轻了社会资方在项目上存在的风险压力。
公益性项目是指不以营利为目的、服务社会公众的、不走市场化方式的、主要通过政府投资建设的项目；其主要包括市政工程、交通运输、基础设施、社会保障、生态环保等。我国将公益类项目分为经营、准经营、非经营三类，市政道路是基本没有收益来源的基建型非经营性公益项目。
近年来，随着经济的发展，人们生活水平的提高拉动了消费的增长。资料显示，截止2016年底，全国机动车保有量达2.9亿辆，其中汽车1.94亿辆，机动车驾驶人3.6亿人，汽车驾驶人更是超过了3.1亿人；私家车总量达1.46亿 辆，平均每百户家庭拥有36辆。与2015年相比，私家车增加2208万辆，增长15.08%。原来的市政道路早已不堪重负，城市交通拥堵现象已成常态，交通事故频频发生；这些现象已经给人们出行带来极大的不便，严重影响了居民的生活质量；这也反映出我国市政建设的不足，亟待政府对道路基础设施的进一步完善。
面对如此大的道路投资需求的同时，我国地方政府的财政状况却不容乐观。以2016年全国一般公共预算收支情况为例，1-12月，全国公共预算收入159552亿元，同比增长4.5%，全国一般公共预算支出187841亿元，同比增长6.4%。此外，地方政府负债逐年增加，截止2016年末，我国中央政府和地方政府债务余额限额接近30万亿元，财政预算的赤字率升为3%，这已经达到了欧盟财政赤字率安全警戒线，这就意味着单纯依靠政府对市政道路的投资已经不可行，需要寻求新的投融资模式。
2.市政道路建设方式
市政道路又称为城市道路,国务院颁布的《城市道路管理条例》第2条规定:“城市道路是指城市供车辆、行人通行的,具备一定技术条件的道路、桥梁及其附属设施。”我国市政道路建设方式主要包括以下两种。
（1）政府主导的模式
由于城市市政道路的公共产品属性,决定了政府需要承担建设市政道路工程的责任,从城市市政道路工程的项目决策、实施、运营和维护进行全过程的管控。
（2）PPP模式
财政部、国家发改委等4部门于2012年12月联合发布的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号)明确规定:“除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”。该文件的发布,叫停了地方政府采用BT模式进行市政基础设施建设的步伐。随着国务院、财政部和发改委等部门的大力推介,PPP模式正逐渐成为主流。
3.我国以PPP模式建设市政道路的现状
由于市政道路是市政工程中的一个行业分类，在具体项目行业分类时，市政道路并非独立存在的，而是包含在其他市政工程项目中。例如四川省成都市天府新区核心区综合管廊及市政道路工程项目，项目内涉及了市政道路的规划建设，然而此项目被划分在了市政工程行业的管网类。所以，本文将涉及市政道路建设的其他行业属性归为“道路建设”，一并纳入市政道路考虑范畴。下表1为截止今年10月，全国市政道路PPP项目建设情况统计。
表1：全国24个省、自治区、直辖市市政道路PPP项目统计
| 省市 | 行业 | 识别阶段 | 准备阶段 | 采购阶段 | 执行阶段 | 合计 |
| 河北 | 市政道路 | 3 | 1 | 8 | 1 | 13 |
| 道路建设 | 2 | 1 | 3 | 6 | ||
| 山西 | 市政道路 | 3 | 10 | 2 | 15 | |
| 道路建设 | 2 | 2 | ||||
| 内蒙古 | 市政道路 | 13 | 15 | 2 | 5 | 35 |
| 道路建设 | 1 | 4 | 2 | 5 | 12 | |
| 辽宁 | 市政道路 | 4 | 2 | 6 | ||
| 吉林 | 市政道路 | 1 | 2 | 3 | 6 | |
| 道路建设 | 1 | 1 | ||||
| 黑龙江 | 市政道路 | 2 | 1 | 3 | ||
| 上海 | 市政道路 | 1 | 1 | |||
| 江苏 | 市政道路 | 4 | 1 | 2 | 7 | |
| 浙江 | 市政道路 | 1 | 4 | 4 | 9 | |
| 道路建设 | 2 | 2 | ||||
| 安徽 | 市政道路 | 2 | 8 | 10 | ||
| 道路建设 | 2 | 2 | ||||
| 江西 | 市政道路 | 3 | 3 | 3 | 9 | |
| 道路建设 | 1 | 1 | ||||
| 山东 | 市政道路 | 7 | 3 | 7 | 12 | 29 |
| 道路建设 | 1 | 1 | ||||
| 河南 | 市政道路 | 24 | 5 | 5 | 3 | 37 |
| 道路建设 | 1 | 1 | 1 | 3 | ||
| 湖北 | 市政道路 | 2 | 2 | 1 | 5 | |
| 道路建设 | 1 | 1 | 2 | |||
| 湖南 | 市政道路 | 1 | 1 | 4 | 2 | 8 |
| 道路建设 | 1 | 1 | 2 | |||
| 广东 | 市政道路 | 8 | 8 | |||
| 广西 | 市政道路 | 2 | 2 | 1 | 1 | 6 |
| 海南 | 市政道路 | 1 | 1 | 6 | 8 | |
| 道路建设 | 1 | 1 | ||||
| 四川 | 市政道路 | 25 | 3 | 7 | 7 | 42 |
| 道路建设 | 5 | 2 | 2 | 4 | 13 | |
| 贵州 | 市政道路 | 42 | 5 | 7 | 1 | 55 |
| 道路建设 | 2 | 1 | 3 | |||
| 云南 | 市政道路 | 2 | 1 | 3 | 6 | |
| 道路建设 | 1 | 1 | 4 | 1 | 7 | |
| 陕西 | 市政道路 | 3 | 3 | 7 | 13 | |
| 道路建设 | 1 | 1 | 2 | |||
| 甘肃 | 市政道路 | 3 | 2 | 5 | ||
| 道路建设 | 1 | 1 | ||||
| 宁夏 | 市政道路 | 3 | 2 | 5 | ||
| 新疆 | 市政道路 | 11 | 1 | 7 | 3 | 22 |
| 道路建设 | 2 | 2 | ||||
| 合计 | 170 | 59 | 96 | 101 | 426 | |
数据来源：财政部政府和社会资本合作中心网
由上表可知：截止10月，全国市政道路类的PPP项目总数426个，其中项目识别阶段有170个，占比达到40%，这说明我国市政道路类PPP项目还处于起步阶段，今后还有较大的发展空间。分区域来看，项目识别阶段主要集中于贵州、四川等西部地区；内蒙古是全国项目准备阶段数量最多的达到19个，占比为32%；采购阶段项目数为96个，华北地区的山西、河北是此阶段项目数最多的，分别为12、9个；执行阶段项目数最多是山东、四川、内蒙古。
4.市政道路PPP项目的主要模式及特点
（1）市政道路PPP项目的主要模式??
市政道路项目属于典型的无收益、特许经营的非经营性PPP项目。对于此类项目，本文结合发改委、财政部等部门的相关文件以及国际通用做法，总结出适合于市政道路项目的PPP模式，可以参考以下方式加以运作：
BOT模式
采用BOT模式进建设的PPP项目运作流程如下。首先政府通过招标等方式选择对基础设施项目负责建设和融资的私营部门，在双方达成约定之后进入项目建设阶段。公私双方依据合同协议的约定，建成后的基础设施作为资产直接归政府所有，而私营部门则获得该项目的特许经营权，在一定时期内负责项目的运营和维护并用从中获取的收益弥补初始投资成本。我国一些BOT项目与之类似，如上海大连路BOT项目、本文案例介绍的赤峰市中环路快速化改造工程PPP项目等。??
DBFO模式
最早提出DBFO概念的是PPP的发源地英国，其最核心的内涵就是私营部门从项目初始设计阶段到建设、融资、运营阶段始终参与其中，从而最大化的获取项目所带来的收益。虽说该模式最早应用于收费性公路建设项目，但如今也常被一些发达国家用于非经营项目的建设。比如，安庆外环北路PPP项目，就是采用此模式进行建设的。??
以上两种模式是基于我国相关法律法规和国外成功项目经验而提出的，可用于市政道路PPP项目的建设。对于市政道路项目，由于市政道路属于公益类非经营性项目，其建设的主要目的是满足人们对市政交通基础设施的需求，发挥其应有的社会效益。因此，如何在控制项目成本确保参与投资的私营部门获得尽可能多的收益的同时，确保项目的服务质量，提高项目完工效率是市政道路PPP项目中的关键所在。
（２）市政道路项目PPP模式的特点
明确市政道路项目PPP模式自身的特点，可以使后续识别此类项目PPP模式的成功因素更有针对性。结合PPP模式的相关理论，归纳市政道路ＰＰＰ项目的主要特点如下：??
市政道路PPP项目自身经济效益不足，对民营资本缺乏吸引力。其最大的特点在于项目公司的收益大部分来自于政府付费。由于其没有经营收益，私营部门只能通过政府扶持所转化的效益弥补项目自身收益的不足，有时候还能借助政府的其他扶持措施，来达到收益的最大化。在此种情况下，为了吸引更多的社会资本的加入，提高其参与项目建设、运营的信心，政府的通常做法是给予社会资本方一些优惠政策、承诺，比如税收的优惠、其他项目的捆绑开发权等，在一定的程度上保证了社会资本方的投资回报。??
政府与社会资本方二者之间是一种合作的伙伴关系，双方的合作理念是“双赢”或“多赢”。但是，市政道路是属于非经营性的基础设施项目，参与方也许不能实现其中某一方的最大利益（政府方的利益是公益性的实现、社会资本方最大的利益则是经济利益），但项目的总体效益或综合效益却是最优的，这也更符合公益性基础设施项目建设的目的。??
在ＰＰＰ模式下，政府也是必须参与项目中的。只有与社会资本方（私营部门）共同对项目的整个周期运行负责，项目的风险分担才会更加合理。这在一定的程度上避免了传统融资模式在项目风险分担上存在的缺陷，也减轻了社会资方在项目上存在的风险压力。
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