释义

全域土地综合整治是以国土空间规划为基础依据，在特定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理与生态保护修复等工作，旨在优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能与价值，强化耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件及生态环境，推动乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地的空间治理活动。

前言

2024年党的二十届三中全会在《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中明确提出：借鉴“千万工程”经验，健全乡村全面振兴长效机制。2025年2月，《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》指出：在耕地总量不减少、永久基本农田布局基本稳定的前提下，开展以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元的全域土地综合整治。  为学习借鉴浙江“千万工程”经验，2019年自然资源部启动全域土地综合整治试点。数据显示，全国25个省份累计实施超1500个试点项目，投入资金逾6700亿元，完成土地综合整治720万亩，新增耕地66万亩并集约建设用地16万亩。截至目前，自然资源部已发布30个全域土地综合整治试点典型案例。  全域土地综合整治是系统性工程，是乡村振兴的基础性工程，更是未来中国经济可持续发展的重要基石。其以国土空间优化为导向，以生态治理为抓手，以产业导入为核心，着力构建“三生融合”的乡村振兴新格局。

《全域土地综合整治全过程操作手册》（简本）在此背景下编制，旨在为各级地方政府提供完整的工作思路与决策参考。

目录

第一部分 全域土地综合整治的主要政策依据及意义 

第二部分 全域土地综合整治的主要内容与申报流程

第三部分 实施方案的编制

第四部分 主要资金来源分析

第五部分 组织管理与模式创新

第六部分 主要注意事项与风险提示

 一、全域土地综合整治的主要政策依据及意义

（一）政策依据  以下为全域土地综合整治的主要政策依据：   

- 2019年12月《自然资源部关于全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）   

- 2020年6月自然资源部国土空间生态修复司《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》的函（自然资生态修复函〔2020〕37号）   

- 2020年9月《自然资源部办公厅关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》（自然资办函〔2020〕1767号）  

- 2020年《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治试点名单的通知》（自然资办函〔2020〕2421号）   

- 2021年4月自然资源部国土空间生态修复司《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》   

- 2022年11月《自然资源部办公厅关于改进耕地占补平衡动态监管系统的通知》（自然资办函〔2022〕2483号）   

- 2023年4月《自然资源部办公厅关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号）   

- 2024年1月《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》（中办〔2024〕1号）   

- 2024年8月《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）   

- 2024年10月《自然资源部 农业农村部关于改革完善耕地占补平衡管理的通知》（自然资发〔2024〕204号）   

- 2024年12月《自然资源部办公厅关于印发全域土地综合整治实施指南（试行）的通知》（自然资办发〔2024〕57号）   

- 2025年2月《中共中央国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》 

（二）全域土地综合整治的意义   

1. 响应国家发展战略需求：全域土地综合整治项目是乡村振兴战略的全面实践，其内容丰富、支持范围广泛、政策力度强劲，同时涵盖可持续发展、粮食安全、农村人居环境改善、新型城镇化、新型工业化、西部大开发等战略。   

2. 优化国土空间布局：该项工作以乡镇为基本单元，聚焦生产、生活、生态“三生”空间优化，旨在提升空间功能与价值，加强耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件及生态环境，推动乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地。   

3. 适应未来发展趋势：通过全域规划、整体设计、综合治理与多元举措，整合零散耕地及其他农用地空间，盘活农村宅基地、工矿废弃地及低效闲置建设用地指标，合理布局村庄建设、产业发展、公共服务、基础设施等用地，全面提升土地节约集约利用水平，为城市发展预留充足空间。  

 4. 实现区域整体收益增长：项目收益涵盖整治产生的城乡建设用地增减挂钩指标与补充耕地指标收益、土地流转收益、生态产品碳汇交易收益、产业运营收益（如自然资源开发、农产品加工仓储物流、休闲观光电商农业、乡村文化旅游、民宿经济、乡村体验、表演艺术、教育培训、研学旅行、文创产品开发等）。需注意，城乡建设用地增减挂钩指标与补充耕地指标收益不得直接作为贷款还款来源。

二、全域土地综合整治的主要内容与申报流程 

（一）实施条件与负面清单   

1. 总体要求

县级人民政府需结合当地经济社会发展水平，综合评估整治的必要性与可行性，选择有整治需求、具备整治条件与能力的乡镇开展工作。存在负面清单情形的村庄不得纳入整治区域；已纳入或实施中出现问题的，需及时整改，整改不力的应按规定调出。   

 2. 实施条件   

（1）存在整治需求：当地群众整治意愿强烈；农业生产条件有待提升；建设用地利用效率与节约集约程度需优化；生态质量与人居环境有待改善；土地要素创新性配置需强化；生产、生活、生态空间布局需优化。   

（2）具备整治条件：具备较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、建设用地腾挪盘活、生态环境质量提升潜力；土地权属清晰无争议。   

（3）拥有整治能力：具备较强的资金保障、组织协调与基层治理能力。   

 3. 负面清单   

（1）群众权益方面：违背农民意愿强制合村并居、大拆大建，变相强迫农民退出宅基地或“上楼”；借整治名义在乡村违规开发房地产，或允许城镇居民到农村购买宅基地、建设别墅大院及私人会馆；违背群众意愿大规模流转土地；存在权属争议或权属调整不规范。

（2）耕地保护方面：未落实永久基本农田“先补划后调整”要求；借整治变相占用或调整永久基本农田；在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田；调整后永久基本农田质量与布局不符合要求。

（3）生态保护方面：破坏生态环境挖山填湖，违法占用林地、湿地、草地，砍伐或非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦或采矿；未经科学论证与评估擅自开展大规模未利用地开发；随意调整或占用生态保护红线。

（4）历史文化保护方面：破坏乡村风貌与历史文化文脉，在传统村落核心保护区开展违规拆建活动。

（5）资金保障方面：资金保障不足，新增地方政府隐性债务。

（6）其他方面：单纯追求增减挂钩节余指标与补充耕地指标；工程过度景观化，搞“面子工程”；经综合评估不适合开展整治的其他情形。   

（二）整治内容与要求   

1. 农用地整治：在严守耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需求，落实耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，优化农用地布局、提升耕地质量、实施农田生态化改造。   

2. 建设用地整理：围绕宜居宜业和美乡村建设需求，统筹区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础、历史文化传承及农民住房、产业发展、公共服务、基础设施等建设用地需求，优化建设用地布局、开展村庄建设用地整理、推进废弃采矿用地复垦利用、实施城镇低效用地再开发。   

3. 生态保护修复：以严守生态保护红线、改善农村人居环境、优化生态空间布局为目标，统筹自然生态系统完整性与联通性、乡村肌理格局及基层群众对美丽乡村建设的需求，优化生态空间布局、推进一体化生态保护修复、打造宜居宜业农村人居环境。  

 4. 特色整治：为充分发挥全域土地综合整治平台作用，各地可结合实际拓展整治内容，挖掘农耕文明元素与乡村民居特色，保护历史文化与乡愁乡韵，依托优势资源禀赋强化乡村产业导入，推动乡村产业提质升级。

农耕文明传承：通过保护农耕文化遗产、加强风貌管控等措施，推动农耕文明传承发展，注重挖掘当地农耕元素与民居特色，保护田园风光，留住乡愁记忆。

历史文化遗产保护：整治过程中需注重历史文化遗产保护，统筹其与乡村振兴、生态保护修复、文化旅游建设的空间布局关系。

产业导入支持：以乡村优势资源为基础，以完善利益联结机制为核心，发掘农业农村生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等功能价值，促进农业现代化与农村一二三产业融合发展。

（三）全域土地综合整治实施程序

实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等环节，全程需保障监测监管与公众参与。   

1. 省级整体部署：制定实施意见、统筹工作安排、完善工作机制、审批实施方案、加强监督指导。  

 2. 市级过程监管：审批实施方案、强化实施管理、审核竣工验收。  

 3. 县域统筹谋划：开展调查分析、确定目标任务、划分实施单元、明确实施时序、加强规划引导。  

 4. 实施方案编制与报批：确定整治区域、编制实施方案、履行报批程序、加强规划衔接。其中，县级人民政府需将征求意见后的实施方案逐级报省级自然资源主管部门批准，省级部门组织联合审查，符合要求的予以批复。   

5. 项目管理：包括项目立项审批、组织实施、竣工验收、后期管护。全域项目验收分为子项目验收与整体验收：子项目竣工后由县级政府组织验收；整体验收由市级主管部门组织，报上级评估，不合格的限期整改。验收后按要求上图入库，验收标准严于其他类型项目。 

 三、实施方案的编制

（一）一般规定

全域土地综合整治需以实施单元为单位编制实施方案，以国土空间规划为基本依据，在县域统筹基础上，以底线要求为前提、功能利用为导向，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，合理提出空间布局优化措施，明确整治目标、内容、项目安排、资金保障及实施期限等。方案需达到可行性研究深度，充分征求群众意见，并按规定报批。  实施方案编制可对应规划调整：《全域整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）要求方案与国土空间规划衔接，涉及规划修改的需经法定程序批准；《全域实施指南》（自然资办发〔2024〕57号）指出方案需与详细规划或“通则式”要求衔接，可同步编制，涉及规划修改的需依法批准。  全域土地综合整治项目并非必须编制村庄规划。《全域土地综合整治实施指南(试行)》明确：无需编制村庄规划的，可依据乡村地区“通则式”规划技术管理规定核发乡村建设规划许可证；若乡镇国土空间规划已足够详细，也可不单独编制实用性村庄规划。

（二）合理确定整治区域

在县域统筹与深入调查基础上，综合考虑整治必要性、资源禀赋、工作基础、政府财力、群众意愿等因素，可将需通过拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等工程实现空间优化的村庄，在取得村民支持及农村集体经济组织或村委会同意后，划为整治区域。群众不支持的村庄不得划入。

（三）实施方案编制   

1. 补充调查分析     

补充调查：采取内业与外业结合方式，对整治区域内自然地理要素分布、土地利用状况、生态环境、产业资源、旅游资源、历史文化资源及土地权属等进行核实更新与补充调查。

问题诊断：基于整体性、系统性原则，在补充调查基础上，从乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统退化等方面开展问题识别诊断。

潜力评价：结合国土空间规划、用途管制要求及经济条件、发展需求、群众意愿等，全面评估农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等土地资源整治潜力。

 2. 明确整治目标：在问题诊断与潜力评价基础上，明确具体整治目标，提出整治总规模、农用地整治面积、建设用地整理面积、生态修复面积、新增耕地面积、新增永久基本农田面积、建设用地减少面积等指标，确保耕地与永久基本农田质量提升、布局优化，永久基本农田布局稳定，生态保护红线目标不降低。   

 3. 明确子项目安排：围绕整治目标与区域问题，确定农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等任务，将可独立设计与预算管理的工程因地制宜确定为子项目，内容相近的工程可打包实施。   

子项目类型：包括但不限于农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、特色文化保护、乡村产业导入等。

子项目内容：需明确项目名称、主管部门、位置、规模、工程内容、投资总额、资金来源、实施周期等。涉及耕地与永久基本农田布局调整的，需明确调整前后数量、质量与布局。

实施计划：根据实施期限，统筹子项目布置与时间安排，明确分年度计划，优先实施补充耕地项目。可结合农业现代化与产业融合需求，导入优势产业，形成市场化运作模式。

4. 投资估算与资金筹措：根据子项目安排，结合整治类型、内容、标准与期限，采用单位面积投资标准比较、案例分析等方法，参照国家、行业、地方投资定额进行估算。   

5. 方案编制要点：

建设条件：包括实施单元基本情况、土地利用情况、规划依据、公众参与及权属调整意愿。

分析评价：涵盖问题诊断、潜力分析、风险评估、权益保障论证。

整治目标与内容：明确整治目标及农用地、建设用地、生态修复、历史文化保护、产业布局的具体内容。

永久基本农田调整：说明调整必要性、拟调出/调入地块情况及预期成效。

城镇开发边界优化：说明调整必要性、拟调入/调出地块情况及预期成效。

生态保护红线补充划入：说明新增生态空间基本情况、划入必要性及预期成效。

土地权属调整：包括权属现状、调整类型、范围、涉及主体、原则、方法、时间安排及公示、异议处理情况。

子项目及实施计划：确定子项目清单与分年度实施计划。

增减挂钩：包括项目基本情况、拆旧地块选址、安置情况、指标及收益返还情况。

投资与资金：涵盖投资估算、资金筹措、平衡分析。

效益分析：分析社会效益、生态效益、经济效益。

实施保障：说明组织领导、工作机制等保障措施。

其他材料：包括现状图、规划图、数据库、矢量坐标、评审意见、群众意见等。 

6. 多方参与机制：实施方案需广泛征求发展改革、财政、自然资源、生态环境等部门及利益相关方意见，充分听取村民建议，综合修改完善。

（四）实施方案报批

县级人民政府需将实施方案逐级报省级自然资源主管部门批准，涉及其他部门职责的需征求同级意见。省级自然资源主管部门组织相关部门及专家联合审查，通过后予以批复。经批准的方案是项目设计、实施、验收、监管的依据，需及时公布并在整治区域长期公开。

（五）审查要点及要求   

1. 规划符合性：是否符合国土空间总体规划、详细规划或乡村“通则式”规划技术管理规定。  

2. 永久基本农田：调整规模原则上不超过乡镇划定面积的5%，城镇开发边界内调整需符合政策要求。   

3. 耕地整治：新增耕地面积原则上不少于原有面积的5%，平均图斑面积上升，调入地块平均坡度不大于调出地块。   

4. 建设用地整理：总面积不增加，城镇开发边界规模不突破。

5. 建设用地指标：优先满足农民安置、基础设施、产业发展等用地需求，剩余为增减挂钩节余指标，可在省域内有偿调剂。

6. 集体经营性建设用地：允许将零星存量集体经营性建设用地整治归并为大块宗地入市。

 7. 生态保护修复：严守生态保护红线，对达到一定规模的生态修复主体，允许依法取得自然资源资产使用权，从事旅游、康养等产业开发。

 8. 负面清单审查：核查是否存在负面清单所列情形。

四、主要资金来源分析

全域土地综合整治资金主要来源于中央财政补贴、中央预算内投资、一般债、专项债、政策性金融机构融资及社会资本等。其中，专项债占比约60%，中央预算内资金与地方财政资金占比约10%，主要用于基础设施与生态建设；政策性机构融资占比约20%，聚焦产业环节（如生产加工、技术开发）；社会资本占比约10%，主要参与运营环节。

（一）地方政府专项债资金  发行条件包括：   

1. 项目合规性：纳入地方国土空间规划，符合“三区三线”管控要求；编制完备实施方案，经公示并取得村集体经济组织同意。

2. 资金与收益：明确自有资金及其他融资渠道；项目预期收益稳定，可通过土地出让、指标交易、运营收益等覆盖本息。

3. 实施主体：一般由政府授权平台公司或资质企业作为主体，涉及社会资本的需明确权利义务。   

4. 申报材料：提供可研及批复、用地文件、实施方案（含绩效评估）、财务评估报告、法律意见书等。

（二）银行贷款资金  贷款条件通常包括：   

1. 项目要求：纳入国土空间规划，有省级自然资源部门批准的实施方案；预期收益稳定，可覆盖贷款本息。  

2. 主体资质：借款人需为独立核算的企业法人或符合条件的事业单位法人，新设法人控股股东信用评级需达标；信用状况良好，评级通常在A级（含）以上。

3. 其他条件：具备一定比例自有资金并明确到位计划；提供土地抵押、第三方保证等担保措施。

（三）财政性资金  可统筹整合多部门资金，包括：

农业农村部门：高标准农田建设补助、耕地地力保护补贴、“小田并大田”专项补贴等；

自然资源部门：占补平衡指标奖励、土地复垦费返还等；

水利部门：小型农田水利设施补助、水资源费补偿等； 

林业部门：生态修复奖补、生物多样性保护基金等。  建议通过跨部门协作机制系统化申报政策性资金。

（四）社会资本

《民营经济促进法》支持民营经济参与国家重大工程，社会资本一般以“投资人+EPC”或“投资人+EPC+O”模式参与项目。

五、组织管理与模式创新

全域土地综合整治由县级人民政府统筹谋划，乡镇人民政府及行业主管部门（发展改革、财政、自然资源、农业农村、生态环境等）联合实施，需农民、集体经济组织、企业等多元主体参与。

 1. 牵头主体：

统筹协调：由县（区）自然资源主管部门牵头，联合多部门成立专项工作组，负责政策协调与监督考核。

实施主体：成立县级国有平台公司作为总法人，下设子项目公司（可引入社会资本合作），具体负责工程实施。   

 2.群众参与机制：保障群众知情权、参与权、监督权，运用村民议事机制征求意见，维护农民权益。具备条件的村庄建设项目，可由村委会或村集体经济组织作为项目法人，鼓励群众直接参与实施。   

 3.重庆九龙坡铜罐驿镇试点案例：

2021年，铜罐驿镇项目成为自然资源部试点。镇政府在英雄湾村组建“一心四部联合社”，成立乡村振兴服务中心，下设房宅合作部、土地合作部、信用合作部、消费合作部，分别探索闲置农房利用、土地制度改革、内置金融改革、供销改革。  六、主要注意事项与风险提示

2025年全域土地综合整治需聚焦规划统筹、政策集成、资金创新、部门协作、生态优先、公众参与六大维度与整治单元协调、权属调整优化、基层能力提升、政策协同深化四大方向，构建“县域统筹+乡镇落地”高效实施体系，保障项目落地见效，支撑粮食安全与乡村振兴。

（一）规划统筹

1. 风险表现：专项规划与国土空间规划不同步，县级规划缺乏操作性；整治单元划分不合理，跨区域协调困难。

2. 防控措施：强化规划融合，建立“规划-实施-评估-优化”闭环；科学划定单元，结合地理条件与群众诉求，避免“一刀切”，制定分阶段实施计划。

（二）政策集成

1. 风险表现：政策碎片化，社会资本参与度低；指标交易机制不健全，流动性差。

2. 解决思路：建立《全域整治政策工具包》，整合土地调整、指标交易等政策；允许社会资本通过指标交易收益分成、减免税收、获取长期土地经营权等方式参与；构建省级指标交易平台，探索跨区域调剂与“指标质押贷款”模式。

（三）资金创新   

1. 核心问题：资金缺口大，财政依赖度高，社会资本参与不足。

2. 解决思路：拓展专项债、低息贷款等政策性金融工具；创新“整治+产业”捆绑开发模式，通过指标交易、产业收益反哺项目；整合涉农资金，引导村集体以土地经营权入股。

（四）部门协作

1.核心问题：跨部门协调不足，考核指标冲突，验收标准不一，收益分配争议。

2. 解决思路：建立“县级领导小组-乡镇专班-村级监督小组”三级联动机制；统一技术标准与验收流程；搭建数字化协同平台，实现数据共享与公众监督。

（五）生态优先 

1.主要问题：耕地保护与生态修复矛盾，重数量轻质量，机械化开发破坏生态格局；乡镇缺乏专业人才，技术标准不统一。   

2.解决思路：开展生态本底评估，科学设计田块；加强基层技术培训，引入第三方机构，制定全域整治技术导则。

（六）公众参与

1. 主要问题：信息不对称，参与渠道狭窄；补偿标准模糊，权属调整程序不规范。

2. 解决思路：通过村民会议、数字化平台普及政策；公示规划与权属调整方案，采用“协议+公示”确保补偿公平，引入司法公证保障程序合法。