全域土地综合整治是国土空间优化的系统性工程，其前期谋划阶段是项目启动和成功实施的关键基础，核心任务是通过全面调研、问题诊断、目标设定和方案设计，形成科学可行的整治框架。以下是该阶段的主要工作内容，可分为八大核心环节：

一、政策研究与顶层对接

政策文件学习：梳理国家及地方关于全域土地综合整治的政策（如自然资源部《全域土地综合整治试点实施要点》《国土空间生态修复规划编制指南》等），明确试点要求、支持政策（如土地指标交易、财政奖补）、禁止性规定（如永久基本农田调整限制）等。上位规划衔接：对接国土空间总体规划、村庄规划、乡村振兴规划、生态保护红线等，确保整治目标与区域发展战略（如城乡融合、产业升级、生态安全）一致，避免“规划打架”。地方需求研判：结合地方党委政府的发展诉求（如耕地占补平衡、建设用地指标保障、乡村产业培育），明确整治的核心任务（如重点解决耕地碎片化、建设用地低效利用或生态退化问题）。

二、现状调研与数据采集

通过“天地空”一体化手段全面摸清底数，形成“现状一张图”：

土地利用现状：利用遥感影像、第三次国土调查（三调）数据、年度变更调查等，分析土地利用结构（耕地、建设用地、生态用地比例）、耕地质量（等别、连片度）、建设用地分布（村庄、城镇、工矿用地规模及闲置情况）等。资源禀赋与生态本底：调查山水林田湖草等生态要素（如湿地、林地、河道）的分布与质量，识别生态退化区域（如水土流失、石漠化、污染地块）；评估历史文化资源（传统村落、古建筑）的保护需求。社会经济调查：统计人口分布（户籍人口、常住人口、空心村比例）、产业结构（农业、工业、服务业规模及主导产业）、基础设施（道路、水利、公共服务设施）短板（如灌溉覆盖率、通村路硬化率）。权属与利益关系：核查土地承包经营权、宅基地使用权、集体经营性建设用地使用权等权属现状，梳理历史遗留问题（如土地纠纷、闲置宅基地未确权）。

方法：结合无人机测绘、入户访谈、问卷调查、部门座谈（农业农村、生态环境、水利等部门），确保数据真实性和针对性。

三、问题诊断与潜力分析

基于现状数据，系统识别核心问题并量化整治潜力：

问题诊断：农业生产：耕地碎片化（单块耕地面积小、分散）、质量退化（土壤污染、灌溉设施缺失）、生产效率低（机械化难度大）；建设用地：村庄建设用地粗放（“空心村”、一户多宅）、城镇工矿用地低效（批而未供、低效厂房）、城乡用地结构失衡；生态环境：生态空间被侵占（耕地“非粮化”、林地开垦）、污染问题（农业面源污染、工业废弃物）、生态系统破碎化（湿地萎缩、河道断流）；社会治理：土地权属矛盾、村民参与意愿低、公共服务设施不足（教育、医疗）。整治潜力评估：农用地整理潜力（可合并耕地面积、提升质量等级的潜力）；建设用地集约利用潜力（闲置宅基地、低效工业用地可复垦为耕地的规模）；生态修复潜力（退化土地可恢复为林地、湿地的面积）；节余建设用地指标潜力（通过整治产生的城乡建设用地增减挂钩指标、耕地占补平衡指标）。

输出：形成《现状问题清单》和《整治潜力分析报告》，明确“哪里有问题、有多大潜力”。

四、目标体系与定位设定

围绕“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的总要求，制定可量化、可考核的目标：

总体目标：结合地方实际，提出整治的核心方向（如“打造乡村振兴示范镇”“生态修复与产业融合样板区”）。具体指标：农业生产：新增高标准农田面积、耕地连片度提升比例、粮食综合产能提高量；建设用地：村庄建设用地节约集约利用率（如减少低效用地规模）、节余建设用地指标数量；生态环境：生态修复面积（如退化耕地还林还草、河道整治长度）、森林覆盖率/湿地保护率提升目标；社会效益：村民人均收入增长、公共服务设施覆盖率、土地权属纠纷化解率。功能定位：明确整治后的空间功能（如“生态保育型”“产业集群型”“文旅融合型”），避免“千村一面”。

五、空间布局优化与方案框架设计

以“三生空间”统筹为核心，提出空间优化方案：

农用地整理：优化耕地布局：通过田块归并、表土剥离再利用，形成集中连片、设施配套的高标准农田；提升耕地质量：配套灌溉排水、田间道路、土壤改良（如增施有机肥、治理污染）等工程；保护永久基本农田：严格避让永久基本农田，确需调整的需按规定程序报批并补划。建设用地整理：村庄建设用地：结合“空心村”整治，引导散居农户向中心村集中，盘活闲置宅基地和农房（发展民宿、公共服务）；城镇/工矿用地：推动低效工业用地“退二进三”或“工改工”，整合零散建设用地，配套产业园区基础设施；节余指标使用：明确节余建设用地指标的流转方向（如用于城镇建设、跨区域交易）。生态保护修复：修复退化生态空间：对水土流失区实施坡改梯、植被恢复；对污染地块开展土壤修复；构建生态网络：沿河道、道路建设生态廊道，连接孤立生态斑块（如林地、湿地）；保护自然景观：保留乡村原有地形地貌（如梯田、池塘），避免过度硬化。产业融合布局：结合地方特色（如特色农业、乡村旅游），规划“农业+加工+文旅”产业链空间（如农产品加工园、乡村体验区），促进“三产”融合。

六、资金平衡与机制设计

资金需求测算：估算整治工程总投资（包括土地整理、生态修复、基础设施、产业配套等），明确资金来源渠道：财政资金：中央/省级专项补助、地方政府预算；社会资本：通过土地指标交易收益、集体经营性建设用地入市、PPP模式吸引企业参与；村民自筹：通过宅基地有偿退出、土地流转租金等方式筹集。资金平衡方案：建立“投入-产出”模型，确保整治收益覆盖成本（如节余建设用地指标交易收入、耕地占补平衡指标收益、产业发展带来的税收和就业收益）。长效管理机制：组织机制：成立政府主导的整治领导小组（自然资源、农业农村、财政等部门协同），设立村级协调小组；利益分配机制：明确土地整治收益在政府、村集体、村民之间的分配比例（如村民通过土地入股、务工获得收益）；监督机制：建立项目公示制度（土地整治范围、补偿标准）、工程质量监管（第三方监理）、后期管护责任（村集体负责公共设施维护）。

七、公众参与与社会稳定风险评估

村民参与：通过入户访谈、村民代表大会、“线上+线下”公示等方式，充分征求村民对整治范围、土地权属调整（如宅基地置换、耕地流转）、产业项目的意见，确保方案符合村民需求。权属调整合法性：核查土地权属现状，编制《土地权属调整方案》，明确调整范围、补偿标准和权属变更程序，经村民会议表决通过后报县级政府审批。社会稳定风险评估：分析可能引发的风险（如村民反对权属调整、补偿标准争议、施工扰民），制定应对预案（如加强沟通、调整补偿方案、优化施工时序），确保项目顺利推进。

八、可行性研究与方案报批

多方案比选：针对不同整治方向（如侧重生态修复或产业发展），编制多个备选方案，从技术可行性（如土地整治难度）、经济合理性（资金平衡）、社会可接受性（村民支持度）等维度综合评估，选定最优方案。专题论证：组织专家对规划方案、土地指标交易、生态修复技术等进行论证，确保符合相关规范（如《土地整治项目规划设计规范》）。报批与备案：将《全域土地综合整治实施方案》（含现状分析、目标指标、空间布局、资金平衡、公众参与等）逐级上报省级自然资源部门审批，通过后纳入国土空间规划“一张图”管理，正式启动实施。

前期谋划阶段的核心是“谋深、谋细、谋准”，通过全面调研、问题导向、多方协同，形成“目标清晰、布局合理、机制可行、群众支持”的整治框架，为后续实施提供科学依据，避免“重建设轻规划”“重指标轻实效”等问题。