一、制定《实施意见》的背景和意义是什么？

  答：全域土地综合整治是践行“千万工程”经验、促进城乡融合发展的重要平台，也是优化国土空间布局、推进乡村全面振兴的关键抓手。2024年，自然资源部印发《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》，对新时期全面推进该项工作作出系统部署，为各地开展整治提供了政策依据和行动指引。

  作为超大城市，上海已进入以存量更新和提质增效为主的发展阶段。全域土地综合整治有助于统筹资源保护与开发利用，协调要素配置、产业发展与生态改善，实现对国土空间结构的精细化调整与系统治理，是推动城市实现内涵式、集约化发展的重要路径。

  为贯彻落实国家战略要求和上海市委、市政府工作部署，结合已有试点经验，研究制定全市域土地综合整治政策文件，突出新阶段多元目标与综合功能导向，整体谋划郊野空间提质增效的实施路径，服务全市经济社会发展大局，为高质量发展提供坚实支撑。

  二、至“十五五”期末的工作目标是什么？

  答：至“十五五”期末，全市基本完成40个以上沪派江南、新城绿环、湿地空间、现代设施农业等主要建设任务。以全域全要素整治，焕新村容村貌，促进生态、生产、生活相融合，绘就和美乡村新画卷。

  三、《实施意见》部署了哪些重点任务？

  答：一是优化郊野地区空间布局，全域全要素统筹安排各类建设任务。明确“划定整治区域—编制实施方案—按需调优三区三线”的工作路径，并将实施方案审批权限提级至市级,以便加强工作统筹协调。

  二是推动农用地集中连片整治，协同耕地高水平保护和高质量发展。优化农业生产力布局，多途径解决耕地碎片化问题，促进耕地和永久基本农田集中连片。发展生态农业、绿色农业并探索农田多样化生态整治。

  三是实施建设用地整理，盘活闲置低效建设用地。强化政策集成，叠加建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策，统筹推进低效建设用地减量和存量建设用地盘活利用,保障落实村庄基础设施和公共服务设施空间。

  四是开展生态系统保护修复和功能提升，提高绿色生态空间品质。统筹实施滩水林田湿一体化保护和修复，推广基于自然的解决方案，探索农林水时空复合和功能叠合，深化各要素协同治理。开展土方综合利用，丰富郊野地形的景观层次。系统推进滨海空间和生态廊道建设，加强海陆协同治理，开展系统性、一体化生态保护和修复“山水工程”。

  五是发挥政策综合效能，推进乡村产业融合发展。推进农业生产配套“点状供地”工作，优化现代设施农业用地空间。联动土地储备新机制，实施乡村产业用地整备，创新多地类组合供地模式。开展特色村落风貌保护传承行动，培育乡村发展新动能。

  六是健全完善实施机制，建立多元资金投入模式。强化部门联动与工作协同，统筹推进乡村各类建设行动。整合各条线涉农资金，聚焦重点区域、重点项目加大投入力度。完善土地出让收入用于农业农村投入机制，创新社会资本参与模式。

  四、《实施意见》提出了哪些核心政策创新点？

  答：本次政策创新点主要体现在：

  一是空间弹性政策。允许跨行政边界实施全域土地综合整治，允许在保持空间布局总体稳定的基础上局部调优“三区三线”，强化全市域自然资源统筹平衡能力。

  二是市级周转制度。探索建立市级永久基本农田周转库，为平衡永久基本农田提供缓冲空间。乡镇街道确实无法平衡的，可申请市级周转空间补足，待补充耕地地块验收后划入市级周转库。

  三是全生命周期管理。建立完善全域土地综合整治监测监管平台，结合年度国土变更调查核算耕地保护空间，确保新增耕地可实测、可追溯。

  四是跨部门协同。发挥全域土地综合整治平台优势，以“一张蓝图”统筹协同乡村各项建设行动，破解资源碎片化难题。

  五是多元投入机制。探索各条线涉农资金集中投放、整合使用，鼓励社会资本参与和政策性金融支持。

  五、整治区域应该如何划定？

  答：依据国土空间总体规划合理划定整治区域，聚焦农业生产、特色村落、生态保育、和美乡村、现代设施农业等功能片区建设任务,优先选择有实施需求并具备实施条件的乡镇街道。

  六、局部调优“三区三线”需遵循哪些原则？

  答：全域土地综合整治允许局部调优“三区三线”，并纳入实施方案（注：“三区三线”是指: 城镇空间、农业空间、生态空间三种类型空间所对应的区域，以及分别对应划定的城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线三条控制线）。调优方案需确保耕地保护空间范围内耕地数量不减少、布局更集中、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加。实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及规划调整的需经法定程序编制报批。

  永久基本农田调优需遵循“总体稳定、先补后调”的原则，可将生态保护红线范围内、河道湖泊内、宅前屋后、面积小于10亩等布局零星或与一般耕地等“插花”分布、不便耕种、无法长期稳定利用的永久基本农田和耕地优化调出。优先将地力优质、设施完善、产量稳定的连片高标准农田调入永久基本农田。调整规模原则上不超过所涉乡镇街道永久基本农田划定面积的5%。

  七、全域土地综合整治有哪些组织保障机制？

  答：市级部门加强协同联动，市规划资源局会同市财政局、市发展改革委、市农业农村委、市交通委、市绿化市容局、市生态环境局、市文化旅游局、市住房城乡建设管理委等共同遴选确定整治区域，审批实施方案，协调问题并做好整体验收和监督指导。

  相关区政府（管委会）组织相关部门和乡镇街道，编制实施方案，明确专门实施机构，统筹推进建设实施和后期运营。

  八、各区、乡镇街道在实施中应注意哪些关键事项？

  答：全域土地综合整治是一项系统工程，在实施过程中要准确把握方向，注重方式方法，重点关注以下三方面内容：

  一是严守底线，强化规范管理。坚决落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度和生态环境保护制度，不能借整治之名进行违规建设，避免“一刀切”和运动式整治，实施过程中应履行好监管责任，防范各类风险。

  二是坚持总规引领，资源统筹。夯实全域土地综合整治作为乡村空间治理重要工具的内核本质，维护国土空间规划“一张蓝图”的底版底色，打造各方力量有序参与、各类资源有效整合的平台，加强规划实施的全过程管理。

  三是鼓励公众参与，保障群众合法权益。各环节必须充分听取农民意见，涉及重大事项要严格履行民主程序，使基层群众成为全域土地综合整治的受益者、推动者和建设者。鼓励发挥“土地整治+”平台作用，积极推动跨界融合，助推乡村价值实现。