一、建设用地开发整理

建设用地开发整理是全域土地综合整治的核心内容之一，其核心目标是通过对分散、闲置、布局不合理的建设用地进行集中整合、重新规划，实现土地资源的集约利用与空间功能的优化升级。

1. 核心内容与实施步骤

前期调研与权属梳理通过复垦、归并等措施，对建设用地进行空间位置调整、地块整合，形成集中连片的建设用地，促进集约利用。通过整治释放农村建设用地潜力，促进城乡产业协调发展。在实施前需开展地形地貌、土壤质量、水文地质条件、植被覆盖等调查和复垦潜力评估，综合分析其区位条件、损毁程度、周边水土资源禀赋和权属性质。

规划方案编制按照整体性、系统性和综合性的要求，在补充调查的基础上，从乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等方面，综合开展问题识别诊断。在问题诊断和潜力评价的基础上，明确整治的具体目标，包括整治总规模、农用地整治面积、建设用地整理面积等指标。

村庄建设用地整理主要涉及旧村改造更新、集聚发展建设等类型。在确保县域村庄建设用地规模不增加的前提下，允许优化村庄用地结构和布局。针对功能较完善但基础设施不完备的村庄，开展空心村、废弃地、危旧房改造和整理；针对具备较好自我发展能力的中心村，通过建设用地整理建设新型住宅，配套完备设施。

2. 注意事项

严守规划红线：确保建设用地面积不增加、耕地数量不减少、生态保护红线不突破。自然资源部明确要求不得以整治名义进行“空间大挪移”，需维护规划严肃性。

尊重农民权益：在涉及群众宅基地问题上要慎之又慎。对于分散居住或有地质灾害避险需要的零星房屋，在农民群众认可的前提下，可以引导搬迁到村庄聚集区。不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁。

指标管理与收益分配：整治形成的规模指标可在省域内流转。增减挂钩节余指标依据国土空间规划可在省域内有偿调剂。建设用地复垦为稳定利用耕地的，新增耕地纳入占补平衡统一管理。

二、整治修复实施路径

整治修复是结合建设用地特点，实现“生态改善、功能修复、安全保障”三位一体的工程。其核心原则是基于最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度和最严格的生态环境保护制度，强调保护优先、节约优先和生态优先。

1. 不同类型建设用地的修复路径

废弃工矿用地复垦利用：结合全域土地综合整治实施，统筹推进废弃采矿用地复垦利用。对责任人灭失的历史遗留废弃采矿用地，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建”的原则进行整治。例如，巩义市通过“腾笼换凤”模式成功将原高能耗、高污染的工业产业升级为高增值的新能源产业。

污染土地治理：加强重金属污染土地治理，修建植物隔离带或人工湿地缓冲带，优化种植结构。按照“谁治理、谁受益”的要求，积极鼓励和引导社会资源参与污染土地治理。

生态保护修复：围绕山水林田湖草实施生态保护修复工程。治理水环境，保护修复湿地，增强水土保持能力，加强生物多样性保护，建设动物迁徙廊道和生态栖息地。例如，大亚湾实施淡澳河流域生态修复，打造“生态修复+产业融合”的文商旅集聚区。

2. 注意事项

综合治理理念：全域土地综合整治在手段上强调全面诊断全域空间的综合性问题，采取“目标综合、手段综合、效益综合”的综合性整治进行空间治理。

长效机制建设：修复完成后需建立长期监测机制，确保修复效果稳定。同时探索“群众满意”为导向的整治模式，因地制宜保障整治成果可持续性。

三、建设用地整理布局与优化

建设用地的整理布局优化是在全域视角下，通过“增减挂钩”“空间置换”“功能重构”等手段，实现建设用地“布局集中、功能复合、配套完善”的目标。

1. 核心优化策略

城乡建设用地增减挂钩：可运用城乡建设用地增减挂钩政策，对零星、破碎、插花的建设用地地块实施统一整治。通过整治释放农村建设用地潜力，促进城乡产业协调发展，提升农村地区基础设施和公共服务水平。广东省每年通过增减挂钩腾挪约10万亩用地指标，支持经济高质量发展。

存量用地腾挪与低效用地盘活：通过清理长期未利用的建设用地，释放存量空间。例如，广东省2023年累计处置批而未供土地47.21万亩、闲置土地4.6万亩，腾出指标用于重点项目落地。

产业用地整备与导入：以存量土地整备支撑新质生产力发展。如大亚湾通过盘活旧厂和旧村土地，导入先进制造业项目，形成“优空间+腾空间”的产业升级路径。

2. 注意事项

规划引领：将低效用地盘活纳入国土空间规划、产业集聚区发展规划、城市更新等各类规划，为城镇低效用地的连片开发与产业优化布局创造实施条件。

利益平衡机制：在布局优化过程中，要建立公平合理的利益分配机制。如佛山南海、顺德等地推出“房券”“地券”等政策工具，促进土地市场化配置。

四、低效用地开发再利用

低效用地开发再利用是缓解土地供需矛盾、提升土地利用效率的重要途径。其核心是通过“存量盘活、结构优化、政策协同”，结合地方实际创新模式，严守耕地保护和生态底线。

1. 开发再利用的主要模式

分类施策盘活模式：巩义市创新推出五种精准盘活模式：包括“腾笼换凤”模式（盘活约1235亩）、政府主导收储再利用模式（盘活约1066亩）、原权利人自主盘活模式（盘活约800亩）等。

产业升级改造：对投资强度低、附加值低的传统产业用地，通过“增资扩产”“技术改造”“产业置换”等方式引导企业转型升级。湘潭市通过“增存并举、整体转型、分割转让”等举措，成功盘活低效用地，引入重大产业链项目。

村企合作开发：探索村集体与企业合作模式，整合零散建设用地。例如，大亚湾区通过“樟浦模式”整合49公顷留用地，由企业代建厂房并整体租赁，提升村集体年收益至6000万元。

2. 注意事项

创新政策支持：规划调整、土地变性（商业改工业）、土地混合利用、工业上楼等政策加持下，为低效用地再利用提供制度保障。如湘潭市创新低效闲置用地过渡期开发利用政策，建成中非经贸博览会工程机械再制造展会中心项目。

权益保障与长效机制：在再利用过程中，需保障原土地权利人的合法权益。对集体建设用地，需通过村民代表大会表决，确保集体资产不流失。同时要建立长效管理机制，推动市容管理向常态化、精细化转变。

五、全域土地综合整治的系统方法

全域土地综合整治需要多维度、全流程的系统方法，确保整治工作科学有序开展。

1. 组织保障与实施机制

三级联动机制：形成“市级统筹、部门联动、镇（街道）落实”闭环管理机制。如凯里市通过党政主官挂帅成立工作专班，组建党员先锋队、环境卫生志愿服务队等，推动整治任务精准落地。

资金保障机制：结合政策性银行融资、专项债券等渠道筹措资金。如梅县区统筹国开行、农发行等融资支持，保障项目落地实施。同时，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。

2. 规划引领与项目设计

整体规划：按照宜农且农、宜建且建、宜整则整的原则，明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等。将各项整治任务纳入村庄规划，优化乡村生产、生活、生态空间格局。

子项目安排：围绕整治目标，针对整治区域诊断的具体问题，确定农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等整治任务，因地制宜确定为各类整治子项目。子项目类型包括农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、特色文化保护、乡村产业导入等。

3. 监测评估与长效管理

全程监测监管：建立常态化土地整治巡查机制，针对巡查发现的问题立即下达整改通知书，并及时跟进项目整改情况，确保工程质量合格、资金使用安全。

数字化管理手段：完善日常巡查制度，运用数字化管理手段，推动市容管理向常态化、精细化转变。如构建“土地超市”，引导低效用地有序进入二级市场公开交易。

通过以上系统方法，全域土地综合整治能够有效破解农村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化和生态质量退化的问题，为乡村振兴提供新动能。