1 专项债改革背景与新定位：从传统基建到新质生产力孵化器

在中国经济迈向高质量发展的关键转型期，地方政府专项债券作为财政政策的重要工具，正在经历一场深刻的角色重塑。“十五五”规划将发展新质生产力作为国家战略的核心支柱，而专项债也随之从传统基础设施的“资金供给者”转型升级为培育新质生产力的“战略赋能者”。这一转变标志着专项债不再仅仅是拉动短期经济增长的工具，而是成为长期经济结构优化的重要杠杆。

根据国家发展改革委主任郑栅洁的明确指示，“十五五”规划将把发展新质生产力作为基本思路的研究重点，在谋划重大战略任务、重大工程项目时，必须充分考虑发展新质生产力的实践要求。这一战略导向直接反映在专项债管理的变革中。2024年12月国务院办公厅发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”）确立了专项债投向的“正面清单”与“负面清单”动态调整机制，首次将低空经济、量子科技、商业航天等新兴产业基础设施纳入重点支持范围。

专项债投向结构的变化直观反映了这一战略转向。数据显示，2025年上半年，专项债投向传统基建领域的占比已从去年同期的约60%下降至49%，而新型基础设施领域虽然目前基数较小，但发行规模已从去年同期的1.2亿元大幅增长至292亿元，增幅显著。这一结构调整体现了政策在平衡产业升级与稳增长方面的精准考量——在通过传统基建维护经济稳定性的同时，逐步将资金引导至代表未来产业发展方向的新质生产力领域。

表：“十五五”初期专项债投向结构变化（2025年上半年）

专项债改革的核心逻辑是与土地财政转型相适应。随着房地产市场进入调整周期，传统土地财政模式面临挑战，土地出让金占地方财政比重已从2020年的44.3%降至2024年的25.6%。在这一背景下，专项债短期内在化解地方债务风险、补充地方财政收入方面发挥着关键作用，但长期来看，其根本使命是通过培育新质生产力，为经济增长提供新动能，从而从根本上改善财政可持续性。

2 专项债支持新质生产力的三大投向领域

“十五五”时期专项债政策的显著特征是投向范围的精准拓宽，特别注重支持具有高科技、高效能、高质量特征的新质生产力领域。根据52号文精神，专项债通过“正面清单引导、负面清单排除”的机制，将资金精准导向国家战略亟需发展的产业方向。具体来看，专项债支持新质生产力的投向领域可归纳为以下三大类别：

2.1 新兴产业基础设施支撑

专项债首要支持方向是直接服务于战略性新兴产业和未来产业的基础设施建设。这类投资着眼于对国家长远发展具有战略意义的前沿领域，旨在打造新质生产力发展的硬件基础。具体包括信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施。这些领域共同特征是技术含量高、产业带动能力强、代表未来科技发展方向，但同时也存在前期投入大、商业化周期长的特点，需要财政资金发挥引导作用。

低空经济是专项债支持新兴产业的典型代表。2025年以来，低空经济专项债项目迅速在全国多地落地，尤其是山东、浙江、广东等“自审自发”试点省份表现活跃，三省合计发行项目数量占比达53%，累计发行额度占比55%。这些项目不再局限于传统基础设施建设，而是注重构建完整的产业生态。以四川自贡航空产业园为例，该项目通过专项债券安排4.94亿元资金，用于机场核心区起降平台配套设施完善、标准化厂房建设等，打造“研发-制造-测试-运营”全产业链条，成功吸引成飞等龙头企业入驻。

2.2 新型基础设施智能化升级

新型基础设施是专项债支持新质生产力的第二大投向领域，其核心特征是以数字化、智能化为主线，为传统产业赋能，为新兴产业提供技术支撑。新型基础设施主要包括三大类：一是算力基础设施，如算力设备及其辅助设备基础设施，为前沿技术研发与创新提供算力支撑；二是数字平台设施，以云计算、数据中心、工业互联网等为核心，构成数字化转型的关键平台与载体；三是智能化改造升级，通过对铁路、港口、高速公路、机场等传统基建进行技术改造，全面提升其运行效率、安全水平与智能化程度。

专项债支持新基建的独特优势在于其杠杆效应。52号文将专项债用作项目资本金的比例上限由25%提高至30%，这意味着专项债资金能够更大程度地撬动社会资本参与新基建投资。例如，河南省安阳市北关区5G泛在低空技术应用示范基地建设项目发行专项债总计2.4亿元，重点建设5G融合应用设施、云计算和数据中心等数字基建，为低空经济提供技术支撑。这类项目不仅具有短期投资拉动效应，更长期来看，它们为区域经济发展提供了数字基础设施保障，吸引高科技企业集聚，形成良性循环。

2.3 产业园区基础设施整合

专项债支持新质生产力的第三大投向领域是国家级、省级产业园区高新技术基础设施建设。产业园区作为产业集聚的重要载体，其基础设施水平直接关系到科技成果转化效率和产业竞争力。专项债支持的园区基础设施不仅包括标准厂房、研发楼宇等传统内容，更注重建设专业技术服务平台、中试基地、检测认证中心等创新基础设施，为科技型企业提供全方位发展空间。

从实践来看，园区类专项债项目已形成较为成熟的模式。如2024年广西壮族自治区政府产业园区专项债券(二期)支持梧州临港经济区建设标准厂房10万平方米、综合业务用房及配套工程；天津市政府产业园区基础设施专项债券支持国家合成生物技术创新中心核心研发基地建设研发试验区、创新孵化区等。这些项目的共同特点是通过专项债资金打造优质产业空间，吸引高科技企业入驻，形成产业集群效应。

表：专项债支持低空经济的应用场景与收益模式

3 专项债管理模式的三重突破

为适应支持新质生产力的需要，专项债在项目管理机制上也实现了重大创新。这些突破不仅体现在资金投放领域的变化上，更深刻地反映在项目收益模式、资金协同机制和区域布局三个方面，共同构成了专项债支持新质生产力的制度保障。

3.1 项目收益模式创新：从单一到多元

新质生产力项目往往具有前期投入大、收益周期长的特点，与传统基础设施项目相比，其收益模式更加复杂多元。专项债管理机制针对这一特点进行了创新，突破了传统单纯依赖项目自身经营性收入的限制，探索出了一系列创新收益模式。一方面，对于智慧交通、低空经济等具有数据价值的项目，可通过合规授权，将数据资源转化为市场化的数据产品（如交通流量分析报告），形成可持续的收益来源。另一方面，对于专利密集型项目，可通过专利转化运用、资产证券化（ABS）等方式锁定未来收益，为专项债还本付息提供保障。

在收益评估机制上，专项债管理也实现了重要突破。对于投资周期特别长的科技创新项目，不再单纯强调短期现金流覆盖，而是建立了中长期综合收益评估体系，将产业链带动效应、就业税收贡献等外部性收益纳入考量。同时，52号文提出的专项债偿债备付金制度也为收益模式创新提供了风险缓冲垫，对收入较好的项目，允许提前偿还债券本金，这为低空经济等未来创收较好的项目提供了更多灵活性。

3.2 资金协同机制创新：股债联动放大杠杆效应

单一财政资金的支持已难以满足新质生产力发展的巨大资金需求，专项债改革的重要方向是加强与各类金融工具的协同配合，形成“专项债+”的联动格局。2025年5月，中国人民银行和中国证监会联合推出“科技创新债券”，为金融机构、科技型企业、私募股权投资机构和创业投资机构提供直接的债券融资渠道，与专项债形成互补格局。这种股债联动的机制设计能够优化风险分担与融资结构，让高风险、高成长的初创企业获得融资，帮助成熟期企业降低融资成本。

专项债与政府投资基金的对接是股债联动的典型模式。具体包括两种路径：一是直接注资模式，即地方政府通过发行专项债券，将募集资金直接注入政府投资基金（尤其是母基金），快速扩大基金资本规模。如2025年6月，北京市发行10年期100亿元专项债券，直接注入“北京市政府投资引导基金”，通过“母基金+子基金”模式，预计可带动社会资本投入规模超千亿。二是通过城投国企注资模式，即地方政府将专项债资金拨付至下属城投国企或国有资本投资运营公司，再由这些国企以自有资本金形式注入目标政府投资基金。安徽省财政厅2025年拟发行的50亿元专项债券就采用了这一模式，资金定向拨付至合肥兴泰金融控股集团和合肥市产业投资控股集团，专项用于两家国企所属创业投资类政府投资基金的出资。

3.3 区域布局创新：经济大省率先试点

专项债管理机制的第三重突破体现在区域布局上，“自审自发”试点使经济大省在支持新质生产力方面获得先发优势。2025年，广东、山东、江苏、浙江、四川、北京等试点地区位列专项债发行规模最前列，试点省份上半年的新增专项债发行量达到1.36万亿元，占全国新增专项债的63%。这一布局策略旨在让经济基础好、项目储备充足的地区率先突破，形成示范效应。

试点政策为低空经济等新质生产力项目提供了快速落地的通道。“自审自发”试点省份的低空经济重点项目，无需繁琐上报国家部委审核，经省级政府把关后即可迅速组织发行专项债券，大大缩短项目筹备周期。这也是为什么2025年成功发行专项债的低空经济领域项目均位于试点地区的原因所在。随着政策进一步放开，预计更多地区将加入到新质生产力专项债的发行行列中，形成全国范围内的良性竞争格局。

4 专项债赋能新质生产力的实践路径

要将专项债的政策红利转化为实实在在的新质生产力发展成效，需要从项目谋划、风险防控到绩效评估的全过程创新。基于各地实践探索，我们总结出以下实践路径，为地方政府和项目单位提供可操作的参考。

4.1 项目谋划：精准匹配区域资源禀赋

成功的专项债项目首先源于科学精准的项目谋划。对于新质生产力项目而言，简单模仿其他地区的成功案例远远不够，必须深度契合本地资源禀赋和产业基础。项目谋划阶段需要重点考虑三个匹配度：一是与区域战略定位的匹配度，二是与产业基础条件的匹配度，三是与市场真实需求的匹配度。

低空经济项目的谋划为例，不同基础条件的区域应采取截然不同的发展路径：对于有空域优势、产业集群的强基础区域，可基于政策红利，依托通用机场、低空开放试点等硬件优势，以“产业园区+配套基建”为核心，通过专项债资金建设标准化厂房、试飞跑道、管控平台等重资产设施。对于有一定产业配套但尚未成势的中等基础区域，则应侧重“硬件补短板+软件强服务”，如升级现有通用机场配套设施，建设低空经济公共服务平台。而对于低空基础薄弱的区域，应摒弃“大而全”的园区思维，优先选择投资少、见效快的特色场景应用，如开发“直升机空中游览”项目或建设消防无人机起降点等。

在项目收益设计上，应当突破传统思维，积极探索创新收益模式。例如，科技型企业孵化器项目可将“孵化+投资+场景”相结合，通过早期创投基金获得股权收益，通过知识产权证券化实现知识价值变现。低空经济项目则可设计复合型收益结构，将基础设施租赁收入、数据服务收入、运营服务收入等多种来源有机结合，提高项目整体现金流覆盖能力。

4.2 风险防控：构建全生命周期管理体系

新质生产力项目由于技术路线、市场前景等方面存在较大不确定性，其风险管控要求远高于传统基础设施项目。构建全生命周期风险管理体系是确保专项债资金安全高效运行的关键。这一体系应当涵盖项目筛选、资金使用、运营管理各个环节，实现风险早发现、早预警、早处置。

在项目筛选阶段，需要建立多维评估机制，不仅评估项目的技术先进性和产业带动性，还要重点评估其商业可行性和风险可控性。对于技术风险较高的项目，可引入第三方专业机构进行技术可行性评估；对于市场风险较高的项目，要求提供详细的市场调研报告和竞争对手分析。在资金使用阶段，应严格执行专项债资金专户管理、分账核算的要求，确保资金流向可追溯、可监管。对于通过城投国企注资基金的模式，更需要建立明确的风险隔离机制，明确城投国企仅以出资额为限承担基金投资风险，避免基金风险向国企主体及政府隐性债务传导。

在运营管理阶段，则需要建立动态风险监测机制，重点关注项目技术迭代风险、市场竞争风险和管理风险。对于技术密集型项目，可设立技术顾问委员会，定期评估技术路线与市场趋势的匹配度；对于市场风险较高的项目，应制定灵活的市场策略调整机制。此外，52号文提出的偿债备付金制度也可作为风险缓冲工具，项目单位应在债券存续期内逐步积累备付资金，以应对可能的现金流波动。

4.3 绩效评估：突出创新导向与长期效应

专项债支持新质生产力的效果如何，需要建立与之相适应的绩效评估体系。这一体系应当突破传统基建项目主要关注投资完成率和短期经济拉动效应的局限，更加突出创新导向和长期发展效益。具体而言，应建立包含经济效益指标、创新指标、产业带动指标和生态效益指标在内的多维评估框架。

经济效益指标方面，除了常规的投资拉动效应和税收贡献外，应更加关注项目对区域生产要素重构的贡献，如吸引高端人才集聚、带动社会资本跟投、提高全要素生产率等方面的效应。创新指标则应重点考察项目在关键技术突破、专利获取、标准制定等方面的成果，以及对企业研发投入的带动作用。产业带动指标可衡量项目对产业链完整度和韧性的提升作用，如吸引配套企业数量、本地产业协作程度等。对于绿色低碳项目，还应加入生态效益指标，评估其碳排放减少和环境改善效果。

绩效评估的时点也应从项目建设期延伸至整个生命周期，建立短期、中期、长期相结合的评估机制。短期主要评估投资完成度和资金使用效率；中期关注技术成果产出和产业集聚效果；长期则重点衡量对区域经济结构和竞争力的重塑作用。这种长周期评估视角符合新质生产力项目发展规律，能够避免短期绩效压力导致的决策短视。

5 未来展望：从资金供给者到战略赋能者

“十五五”后期，随着新质生产力在各领域的深度渗透，专项债的角色将继续升级，从“资金供给者”转变为“战略赋能者”。这一转变意味着专项债将更加注重与产业政策、科技政策、区域发展政策的协同配合，成为国家创新体系的关键枢纽。基于当前趋势，我们可以对未来专项债的发展方向作出以下展望：

专项债与金融市场的融合将更加深入。一方面，资产证券化、公募REITs等金融工具将与专项债更紧密结合，为新兴基础设施提供全生命周期的融资支持。目前，科创可转债项目的落地、REITs产品的热销，已经展现出股债联动“1+1＞2”的协同效应。另一方面，专项债资金将更加注重与耐心资本的结合，通过母基金、创投基金等形式，引导长期资本投向孵化期、成长期的新质生产力企业。

专项债的智能化管理水平将显著提升。随着数字技术的发展，专项债项目管理有望实现全流程数字化，从项目申报、评审到资金拨付、绩效评估均可通过区块链、大数据等技术提高透明度和效率。智能合约技术的应用可能使专项债资金使用更加精准高效，实现基于项目进展的自动拨付，减少中间环节的损耗和延迟。

专项债的区域协同效应也将进一步增强。目前专项债区域布局仍以省级行政区划为单位，未来可能出现更多跨区域合作项目，如跨省区的低空经济走廊、算力基础设施网络等。这些项目将打破行政区划限制，在更大范围内优化资源配置，形成区域协同发展的新格局。

最重要的是，专项债将更加深入地融入国家创新体系，成为连接政府、企业、科研院所、金融机构的纽带。通过“专项债+创新平台”、“专项债+产业联盟”等模式，专项债将不仅提供资金支持，更促进知识流动、技术扩散和资源整合，真正成为新质生产力的催化器。

表：“十五五”后期专项债股债联动工具展望

结语：“十五五”时期是专项债改革与新质生产力发展相互促进的关键窗口期。通过精准投向新兴产业、创新项目管理机制、构建全生命周期风险防控体系，专项债将成功实现从传统基建投资工具向新质生产力孵化器的转型。这一转型不仅关系到短期经济稳定，更决定着长期经济增长动力和高质量发展成效。对于地方政府和项目单位而言，唯有深刻理解政策导向，精准把握新质生产力发展需求，将专项债项目与产业培育、技术创新深度绑定，才能在这场深刻变革中赢得先机，为中国式现代化注入更强劲的动能。