盘活农村存量、低效建设用地，并规范节余指标的产生与流转，是优化国土空间布局、促进城乡要素流动、支持乡村振兴的关键举措。这一过程涉及规划、实施、交易和监管等多个环节，需要系统性的政策设计和规范操作。

一、 实施路径：以全域土地综合整治为平台，多模式盘活存量

盘活农村存量、低效建设用地，并非简单的拆除重建，而是在国土空间规划引领下，通过系统性整理，实现土地资源的优化配置和高效利用。

以全域土地综合整治为系统性平台：全域土地综合整治是统筹推进农用地、建设用地整理和生态保护修复的系统性工程。在建设用地整理方面，其核心目标是统筹开展农村零散、闲置、低效建设用地整理盘活，提升土地资源配置效率和节约集约利用水平。这通常与城乡建设用地增减挂钩政策紧密结合，将拆旧复垦与建新安置打包审批、统筹实施。

探索多元化的盘活模式：根据土地性质和规划用途，主要存在以下几种盘活路径：

城乡建设用地增减挂钩：这是最核心的政策工具。通过对农村闲置宅基地、废弃工矿用地等低效建设用地进行拆旧复垦，产生建设用地节余指标（即“增减挂钩指标”），该指标可用于城镇新区建设，从而实现城乡建设用地布局的优化。实施中需充分尊重农民意愿，保障其合法权益。农村集体经营性建设用地入市：对于符合国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的存量集体建设用地，可通过整治归并后，直接入市交易。例如，海盐县在试点期间完成了多宗农村集体经营性建设用地入市，有效提高了土地利用效益。昌吉州奇台县作为试点，也明确了入市条件、范围、方式等关键环节，推动了集体经营性建设用地入市交易。低效用地再开发：针对“多圈少建、圈而不建”等城镇低效工业用地，可通过政府引导、市场运作的方式进行再开发。例如，上海松江案例将毗邻居住区的低效工业厂房改造为科技园。这虽主要针对城镇，但其理念对农村产业用地盘活亦有借鉴意义。就地合理利用与功能置换：对于整理出的建设用地，在符合规划的前提下，优先用于保障农村村民住宅、乡村基础设施、公共服务设施和产业融合发展用地。例如，平泉市规定，腾退的宅基地可优先安排给符合条件的村民使用，或用于村内公共设施与公益事业建设。

二、 节余指标的产生：规范程序与严格验收

节余指标的产生是盘活工作的核心产出，必须严格规范，确保真实、合规。

规范项目立项与实施：节余指标产生于经批准的增减挂钩或土地整治项目。项目立项需由县级人民政府统筹，自然资源部门确定选址和规模，编制实施方案。实施方案需充分考虑自然资源条件，拆旧复垦方向应与周边地类相一致。项目立项前，必须完成土地权属调查，确保权属清晰无争议。

明确拆旧复垦方向与质量：拆旧复垦应坚持“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则。对于拟产生跨省域调剂指标的项目，复垦方向须为可长期稳定利用的耕地，并与周边农田整体规划、综合配套。这确保了补充耕地的质量，避免“滥竽充数”。

严格验收与指标确认：拆旧复垦工程完成后，由县级政府组织自然资源、农业农村等多部门进行初验。初验合格后，申请盟市（地级市）级自然资源部门组织整体验收。验收合格后，将项目区矢量数据纳入国家增减挂钩在线监管系统备案，确保“图、数、实地”一致，此时节余指标才正式产生并可交易。

三、 节余指标的流转：市场化交易与收益分配

规范指标的流转，是实现土地价值、反哺农村的关键。

建立分级交易平台与市场机制：节余指标交易通常在省、市两级平台进行。例如，嘉兴市设立了市、县两级节余指标交易平台，指标优先在县级平台交易，一定期限内未成交的可转至市级平台。交易应通过招标、挂牌、拍卖等公开竞争方式进行。昌吉州则通过建立健全土地二级市场，为低效用地流转提供平台。

明确交易主体与价格形成机制：节余指标的出让方通常是实施整治项目的村集体或乡镇政府。申购方则是有用地需求但计划指标不足的县（市、区）政府、镇政府或各类开发区管委会。交易价格实行基准价指导制度，综合考虑项目实施成本、耕地开垦费、市场供求等因素确定，不得低于基准价。例如，内蒙古自治区对跨县域调剂指标规定了旱地、水浇地/水田、林地/草地等不同地类的最低保护价。

规范收益分配与使用方向：这是保障农民权益的核心。节余指标交易收益必须专项用于农村土地整治、新农村建设、农户补偿奖励、后续产业扶持等。具体分配上：若出让人为村集体，基准价部分应全额返还村集体；溢价部分可由村镇两级共享。平泉市规定，土地整治收益归村股份经济合作社所有，并需建立财务专账，公开资金使用情况。河北省也强调，调剂资金要用于巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

四、 风险防控与权益保障：坚守底线与强化监管

为确保盘活工作健康有序，必须严守政策底线，强化全程监管。

严守政策与规划底线：所有整理活动必须在国土空间规划确定的“三区三线”管控规则下进行，不得擅自突破生态保护红线、永久基本农田等底线。拆旧复垦为耕地的地块，坡度须在25度以下，并在生态保护红线范围外。

充分保障农民合法权益：整个过程中必须坚持农民主体地位。项目立项、新村选址、安置方式、收益分配等重大事项，应由农村集体经济组织通过民主程序自主决定。要坚决维护农民宅基地使用权等不动产权利，在拆旧建新中妥善安置群众生产生活。长治市在已废止的指导意见中曾明确，综合整治项目的申报主体是农民集体，项目实施中的重大事项由农民集体自主决定，这一精神在现行政策中依然被强调。

强化全过程监管与服务：自然资源部门需加强对项目立项、实施、验收和后期管护的全过程监管。利用卫星遥感、无人机巡查等技术手段进行动态监测。同时，要优化政务服务，例如昌吉州制定措施，对重大项目用地保障实行“一清单、一专班、一联动”工作机制，提升审批效率。此外，需建立健全节余指标交易市场的动态监管机制，防止指标重复流转、超规模交易。

总结而言，通过建设用地整理盘活农村存量土地并规范指标流转，是一个“整治生成指标—市场交易指标—收益反哺农村”的闭环。其成功关键在于：规划引领、农民自愿、程序规范、市场运作、收益共享。这不仅能有效破解城镇发展用地瓶颈，更能为乡村振兴注入宝贵的资金和空间要素，最终实现城乡融合、共同富裕的目标。