在全域土地综合整治中，建设用地指标整理是统筹城乡土地资源配置、激活农村存量建设用地价值、保障城乡发展空间的核心工具。其本质是通过“腾退-核算-流转-平衡”等环节，将农村低效、闲置建设用地转化为可统筹使用的指标资源，既为城镇发展提供空间，又反哺农村建设，最终实现“以存量换增量、以指标促集约”的目标。以下从核心目标、关键环节、操作要点及保障机制四方面系统梳理其要点：

一、核心目标：明确指标整理的价值导向

建设用地指标整理需围绕以下核心目标展开，确保整治方向与乡村振兴、城乡融合发展需求一致：

盘活存量资源：通过腾退农村闲置、低效建设用地（如废弃宅基地、工矿废弃地），将“沉睡”的土地指标转化为可利用资源。优化空间布局：通过指标调配引导建设用地向中心村、集镇集聚，推动“散、乱、空”的村庄形态向“集中、紧凑、高效”转型。保障城乡发展：为城镇扩张、乡村产业（如文旅、农产品加工）提供用地指标支撑，同时确保农村公共服务、基础设施用地需求。平衡权益与生态：在指标整理中保障农民土地权益（如宅基地退出补偿），避免破坏耕地与生态空间，实现“开发与保护协同”。

二、关键环节：指标整理的全流程操作要点

建设用地指标整理需贯穿“前期核算-中期腾退-后期流转-全程平衡”四大环节，每个环节均需细化操作标准与规范。

（一）前期核算：精准摸清指标“家底”

核心任务：通过全面调查与数据测算，明确可用于整理的建设用地指标总量及分布，为后续整治提供依据。

底数清查：

以乡镇国土空间规划、村庄规划为依据，结合第三次全国国土调查（“三调”）数据，全面核查辖区内建设用地现状（包括宅基地、村庄建设用地、工矿废弃地、低效工业用地等）。重点统计“闲置建设用地”（如长期无人居住的宅基地、废弃厂房）、“低效建设用地”（如容积率低于0.3的工业用地、超占超标的宅基地），建立“一图一表”（空间分布图+指标台账）。

指标核算：

理论潜力测算：根据“城乡建设用地增减挂钩”政策，测算可腾退的建设用地指标总量（即“拆旧区”面积）。公式：可腾退指标=拆旧区复垦耕地面积×1.0（耕地占补平衡系数，部分地区因质量差异调整）。可用指标修正：扣除因生态保护（如基本农田、生态红线）、村民安置（需保留的居住用地）等约束条件后，确定实际可用于流转或城镇建设的“净指标”。

关键点：需结合地方实际（如人口密度、产业类型）动态调整核算标准，避免“一刀切”。例如，人口外流严重的村庄可适当放宽闲置宅基地认定标准，提高可腾退指标量。

（二）中期腾退：规范指标生成的“实施路径”

核心任务：通过合法程序腾退低效建设用地，确保指标生成过程合规、农民权益不受损。

腾退范围界定：

必须腾退：废弃宅基地（连续2年以上无人居住）、工矿废弃地（采矿许可证已注销）、污染严重且无法修复的工业用地；鼓励腾退：超占超标的宅基地（如“一户多宅”、超出地方规定面积的部分）、低效工业用地（容积率＜0.5且连续3年未投产）。明确“必须腾退”与“鼓励腾退”的用地类型：

补偿与安置标准：

经济补偿：制定差异化补偿标准（如宅基地按“面积×区域综合地价”补偿，房屋按重置成新价评估），参考当地征地补偿、宅基地流转市场价格，确保农民“得不偿失”。安置方式：优先采用“实物安置”（如集中建设安置房、置换社区公寓），对不愿集中安置的农户可提供“货币补偿+宅基地资格权保留”（允许未来按规定重新申请宅基地）。权益保障：明确腾退后农民的土地承包权、集体收益分配权不受影响，对参与整治的村集体给予一定比例的指标收益分成（如10%-20%用于村公益事业）。

程序合法性：

村民议事：通过村民代表大会表决整治方案（包括腾退范围、补偿标准），留存会议记录并公示7天以上；协议签订：与农户签订《建设用地腾退补偿协议》，明确双方权利义务（如腾退时间、补偿金额、安置方式）；实施监督：由乡镇政府、自然资源所、村务监督委员会联合监督腾退过程，避免“强拆强建”。严格执行“村民议事-方案公示-协议签订-实施腾退”流程：

关键点：需建立“腾退指标预挂钩”机制，对村民配合度高、腾退进度快的村庄优先安排后续建设用地指标或项目资金，激发基层积极性。

（三）后期流转：推动指标价值的“跨域配置”

核心任务：通过城乡建设用地增减挂钩、集体经营性建设用地入市等政策工具，将腾退的指标流转至需求区域，实现“指标增值”。

流转政策工具选择：

城乡建设用地增减挂钩：腾退的农村建设用地指标可与城镇建设用地指标挂钩（“拆旧复垦-建新用地”），指标收益用于农村建设（如《土地管理法》规定的“挂钩指标交易”）。集体经营性建设用地入市：对腾退后符合规划的集体经营性建设用地（如原村办企业用地），可直接入市交易，与国有土地“同权同价”。跨区域指标调剂：在县域内或跨县（市）范围内，将节余指标调剂给用地紧张的地区（如重点项目建设区），收益按比例反哺原整治区域。

流转流程规范：

指标登记与备案：腾退复垦完成后，由县级自然资源部门对复垦耕地进行验收，核发《建设用地指标登记证》，明确指标数量、用途及流转权限；公开交易平台交易：通过省级或市级土地指标交易平台发布指标信息（如位置、数量、价格），组织供需双方公开竞价，确保交易透明；合同备案与监管：签订《建设用地指标流转合同》，明确流转期限、用途限制（如不得用于房地产）、违约责任等，由自然资源部门备案并跟踪监管。

关键点：需建立“指标收益分配机制”，优先保障腾退农民的利益（如规定指标收益的60%用于农户补偿，30%用于村集体公共服务，10%用于乡镇统筹），避免“指标增值收益分配失衡”。

（四）全程平衡：统筹“城乡、占补、生态”多重约束

核心任务：在指标整理中实现“总量平衡、结构优化、生态友好”，避免因指标过度开发引发新的矛盾。

城乡建设用地总量平衡：

严格落实“增减挂钩”政策要求，确保“拆旧区”复垦耕地面积≥“建新区”占用耕地面积（占补平衡）；对城镇建新区实行“指标限额管理”，避免因盲目扩张导致耕地流失（如规定年度城镇建设用地增长不得超过腾退指标的70%）。

用地结构优化平衡：

引导指标向“产业用地”“公共服务用地”倾斜（如规定腾退指标中至少30%用于乡村产业、20%用于公共服务），避免“重城镇建设、轻乡村振兴”；对工业用地实行“标准地”供应（明确亩均投资强度、产值等要求），防止指标流转后出现“低效再开发”。

生态保护平衡：

禁止在生态保护红线、永久基本农田、自然保护区等敏感区域腾退建设用地；对复垦后的耕地实施“生态化改造”（如保留田间道路、坑塘水面，避免过度硬化），维持乡村生态景观格局。

关键点：需建立“指标整理负面清单”，明确禁止腾退的情形（如历史文化名村核心区宅基地、生态涵养区工矿用地），确保整治与保护协同。

三、保障机制：确保指标整理落地见效

政策协同机制：

衔接国土空间规划、乡村振兴规划、生态保护规划，将指标整理纳入乡镇总体规划（明确年度腾退目标、流转方向）；出台地方配套政策（如《建设用地指标整理实施细则》《指标收益分配管理办法》），细化补偿标准、流转程序等操作规则。

资金保障机制：

整合高标准农田建设、乡村振兴、生态修复等专项资金，对腾退复垦、安置区建设给予补贴；探索“指标交易+市场化融资”模式（如发行地方政府专项债券、引入社会资本参与整治），拓宽资金来源。

监督考核机制：

建立“天空地一体化”监测体系（通过卫星遥感、无人机核查腾退复垦进度），防止“虚报指标、虚假复垦”；将指标整理成效纳入乡镇政府绩效考核（如腾退指标完成率、农民满意度），对违规（如强制腾退、挪用指标收益）严肃追责。

技术支撑机制：

利用国土空间基础信息平台（“三区三线”数据库）实现指标“一张图”管理，实时更新指标腾退、流转、使用状态；引入第三方评估机构，对指标整理的经济效益（如指标收益）、社会效益（如农民收入增长）、生态效益（如耕地质量提升）进行综合评估。

建设用地指标整理是全域土地综合整治中“激活存量、统筹城乡”的关键抓手，需以“精准核算、规范腾退、高效流转、平衡管控”为核心，兼顾政策合规性与农民权益保障，最终实现“土地集约高效、城乡协同发展、生态持续向好”的整治目标。实践中需结合地方实际动态调整策略，确保指标整理既“接天线”（符合国家政策）又“接地气”（满足乡村需求）。