针对当前全域土地综合整治工作中遇到的普遍性问题，本文在深入研究《自然资源部关于学习运用"千万工程"经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）和《全域土地综合整治实施指南（试行）》（自然资办发〔2024〕57号）基础上，结合地方实践案例，提出了系统性的解决方案。

一、实施主体多元协同：构建"政府主导+多方参与"新格局

全域土地综合整治项目实施采用县级统筹、乡镇落实、多元参与的模式。具体而言，由县级人民政府负责统筹谋划，乡镇人民政府及各行业主管部门（自然资源、发展改革、财政、农业农村、环保、住建、交通、水利等部门）联合实施。同时，必须充分动员村民、集体经济组织、企业等多元主体共同参与，形成协同治理结构。

广东省在实施过程中，建立了"省负总责、市级监管、县乡实施"的工作机制，并成立全域土地综合整治工作专班，强化工作协同和政策集成。值得注意的是，项目实施中应充分发挥农村基层党组织战斗堡垒作用，引导基层群众全方位参与，对于当地群众可直接参与的项目，鼓励以投工投劳等方式参与实施。

二、规划体系衔接：避免"两张皮"现象

关于实施方案编制与规划的关系，需要明确的是：全域土地综合整治不一定需要单独编制村庄规划。《全域土地综合整治实施指南（试行）》明确规定，不需要编制村庄规划的，可依据所在村庄制定的乡村地区"通则式"规划技术管理规定核发乡村建设规划许可证。

解决方案：强化规划统筹，建立规划实施与动态维护联动机制。实施方案应与国土空间规划衔接一致，涉及修改规划的应经法定程序批准。上海市的实践表明，通过"一张蓝图"统筹协调滩、水、林、田、湿、路、村、产等整治建设任务，将整治区域逐级纳入全国国土空间规划"一张图"系统，可有效避免规划脱节。

三、政策集成创新：破解社会资本参与度低难题

当前政策融合不足主要表现为土地权属调整、农村集体经营性建设用地入市等政策未充分整合，缺乏统一政策集成平台。根据自然资源部统计，2024年全国土地整治资金缺口达3200亿元，78%项目依赖县级财政，社会资本占比不足12%。

解决路径：

• 搭建政策集成平台：将土地权属调整、生态补偿等政策纳入全域整治框架，探索"确权确利不确地"创新模式
• 完善激励机制：通过指标交易、税收优惠等政策明确社会资本参与路径
• 创新融资模式：鼓励将公益性项目和关联性较强、可形成经营性现金流的项目打包、"肥瘦搭配"统筹实施

广东省探索设立"百千万工程"专项基金支持全域土地综合整治，鼓励整治产生的生态产品参与碳汇交易，拓宽资金来源渠道。

四、资金统筹机制：多元化融资模式创新

资金缺口大、依赖单一财政投入是当前面临的突出问题。解决路径包括：

1. 拓宽融资渠道：利用开发性金融机构、政策性银行资金、政府本级财政直接投入、社会资本、商业银行信贷资金、地方政府专项债等多种资金来源
2. 创新资金平衡模式：探索"指标交易+生态补偿"机制，推动耕地指标、生态指标市场化交易
3. 建立长效收益机制：将整治产生的增减挂钩节余指标、补充耕地指标等收益用于项目可持续发展

成都市成功案例显示，通过引入社会资本主导"整治+产业"项目，利用耕地占补平衡指标交易获利2.8亿元，撬动社会投资15亿元，带动村民就业率提升40%。

五、部门协作机制：打破行政壁垒

针对部门协调不足问题，可采取以下解决方案：

• 建立联动机制：成立跨部门领导小组，制定统一实施标准，明确部门职责分工。以上海为例，市规划资源局会同市财政局、市发展改革委、市农业农村委等多部门加强协同配合，形成政策合力
• 统筹验收与收益分配：由自然资源部门牵头验收，指标收益优先用于项目区建设，剩余部分省级统筹调剂。广东省建立信息化监管系统，对全域土地综合整治项目实施全程动态监管

六、生态与耕地平衡：质量与生态并重

针对生态修复与耕地保护矛盾，应采取以下措施：

1. 质量与生态并重：加强土壤检测、水土资源调查，将生态修复纳入整治全流程
2. 科学规划田块规模：根据地形和生态承载力合理设计田块，避免"一刀切"式大型化
3. 生态保护红线管理：严禁以土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线，严禁破坏生态环境挖山填湖

江西赣州的成功经验表明，在耕地整治中保留30%生态沟渠和防护林，可实现土壤有机质含量从1.2%提升至2.5%，粮食产量增加18%。

七、公众参与机制：保障农民权益

针对公众参与不足问题，需构建全流程群众参与机制：

• 决策阶段：确定整治区域需取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意
• 实施阶段：鼓励群众以投工投劳等方式参与，保障现有土地经营权主体的参与权和合法权益
• 验收阶段：吸收当地群众代表参与验收，增强认同感

2024年调查显示，中西部地区农民对整治政策的知晓率不足40%，补偿纠纷占土地信访量的52%。因此，需要加强宣传与培训，通过村民会议、数字化平台普及政策，同时透明化权益保障，公开权属调整方案，采用"协议+公示"方式确保补偿公平。

八、整治区域选择：科学确定实施范围

适宜开展全域土地综合整治的区域应具备三个条件：一有整治需求（群众意愿强、生产生活生态空间有待优化）、二有整治条件（空间布局优化潜力大、土地权属清晰）、三有整治能力（资金保障充足、组织协调能力强）。

实施单元划分原则上以一个乡镇为基本单元，条件成熟的地区可探索跨乡镇整治，但需对其必要性和可行性进行充分论证。湖南省采取"以县域为统筹单元，以乡镇为基本实施单元"的做法，按照"成熟一个、实施一个"和自愿申报的原则推进。

结论与展望

全域土地综合整治作为"千万工程"迭代升级的重要抓手，是优化国土空间布局、促进城乡要素平等交换的重要平台。通过构建"规划引领、全域谋划、政策集成、资金统筹、部门协作、生态优先"的实施体系，可有效推动项目从规划蓝图向实施落地转化，最终实现区域一二三产业融合协调发展和乡村全面振兴。

成功的全域土地综合整治将带来多重效益：优化国土空间布局，提高土地节约集约利用水平；通过指标交易和产业运营实现区域整体收入增加；全面改善农村生态环境和农民生产生活条件，为城乡融合发展提供坚实支撑。