一、占补平衡制度的核心要点

政策目标与范围
占补平衡旨在通过补充与占用耕地数量、质量相当的耕地，确保耕地总量动态平衡。改革后，所有占用耕地行为（包括非农建设、造林种树、种果种茶等）均需落实补充责任，仅少数特殊情形可豁免。补充耕地来源涵盖国土调查中的非耕地地类（如园地、林地、未利用地等），但需优先恢复优质耕地，遵循“以水定地”原则。

管理机制创新

“以补定占”管控：以2020年稳定利用耕地总量为基准，省域内新增耕地面积作为非农建设占用耕地规模的上限，实现总量动态平衡。分级管理：国家管总量、省级负总责、市县抓落实，差别化管控耕地保护目标完成情况。例如，耕地保护目标低于上一轮规划的省份需建立补充耕地储备库，严格挂钩核销指标。

质量与生态要求
补充耕地需通过质量验收，确保质量不低于被占用耕地，并强化后续管护。生态脆弱地区需优先考虑生态修复，禁止强行垦造耕地破坏环境。

二、补充耕地指标交易流程与规则

交易类型与适用范围

省内协议交易：适用于县级政府或项目建设单位购买本省指标，需通过省级交易平台完成，价格不低于最低价（如青海规定数量指标最低1.8万元/亩）。跨省调剂：仅限国家统筹的重大项目，如东部省份调入中西部节余指标，价格较高（如北京70万元/亩），资金用于乡村振兴。

交易流程

协议交易：
（1）出让方提交申请及验收材料；
（2）省级审查合法性、有效性；
（3）公开挂牌竞价，最高报价者成交；
（4）签订合同并支付全款，指标划转备案。跨省调剂：
（1）调出方核定节余指标并上报；
（2）国家匹配需求并公示方案；
（3）资金拨付与指标划转，中央财政统筹90%资金给调出省。

价格形成机制

成本加成：涵盖土地整治、土壤改良、后期管护等直接成本，以及生态补偿等间接成本。质量溢价：高等别耕地（1-4等）价格比低等级高30%-50%。例如，浙江补充耕地指标均价13万元/亩，广西5万元/亩。

三、占补平衡与增减挂钩的区别

功能定位

占补平衡：聚焦耕地数量与质量补偿，适用于各类占用耕地场景。增减挂钩：通过城乡建设用地“拆旧复垦”生成节余指标，允许跨省流转，主要用于城镇建设用地扩张。

指标用途

占补平衡指标仅用于补充耕地；增减挂钩节余指标可转为建设用地指标，支持城镇开发，收益反哺农村。

四、政策衔接与风险防控

新旧政策衔接
原补充耕地储备库指标可继续使用，但新实施项目需按“以补定占”要求匹配新增指标。

风险管控措施

合规审查：禁止违背农民意愿的大拆大建，严格审核工商企业流转耕地行为。信用管理：违规行为纳入征信系统，如青海对未履约的竞得人取消交易资格。生态保护：开发未利用地需评估水资源承载力，避免生态破坏。

五、实践建议

区域策略

经济发达地区（如浙江、江苏）应通过省域调剂获取指标，降低用地成本；中西部地区可依托增减挂钩节余指标获取乡村振兴资金。

项目管理

优先实施“旱改水”“坡改梯”等工程提升耕地质量；探索“点状供地”模式，破解乡村旅游等产业用地瓶颈。

监测与评估

利用遥感技术动态监测补充耕地利用情况；定期开展耕地质量等别更新，确保指标真实有效。

土地综合整治中的占补平衡与指标交易是耕地保护的核心工具，需兼顾生态保护与经济发展。未来政策将强化质量管控与市场化机制，推动耕地保护从“数量平衡”向“质量提升”转型。实际操作中需重点关注区域政策差异、合规性审查及生态影响评估。