01 引言

全域土地综合整治是党中央、国务院站在生态文明建设全局高度作出的重大战略部署，是推动乡村振兴、促进城乡融合发展的重要抓手。自2019年自然资源部启动试点以来，全国已累计实施300余个试点项目，覆盖1000余个乡镇，在解决农田碎片化、村庄空心化、生态退化等问题方面取得了显著成效。

随着实践深入，项目融资渠道收窄、政策协同不足、产业导入乏力等瓶颈逐渐显现。2024年12月，自然资源部印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》（以下简称《指南》），明确“城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源”，这一规定标志着整治模式将迎来从“土地指标交易驱动”向“产业运营增值驱动”的重大转型。本文系统分析当前全域土地综合整治的核心矛盾，梳理多部门政策工具包，探索以政策叠加赋能、以产业长效运营实现项目可持续发展的路径。

02 正文

一、全域土地综合整治的实践困境与核心矛盾

全域土地综合整治以“田、水、路、林、村、矿”全要素统筹为核心，旨在通过农用地整理、建设用地整理、乡村生态保护修复和历史文化保护等工程，实现“空间优化、产业升级、生态改善、农民增收”目标。但在政策执行与项目落地中，以下矛盾尤为突出：

（一）资金供需失衡：“指标收益依赖症”遭遇政策收紧

传统模式下，全域土地综合整治的资金平衡高度依赖城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标的交易收益。然而，这种依赖正面临政策收紧的挑战。《指南》明确禁止将指标收益直接作为贷款还款来源，切断了金融机构最认可的“硬担保”。同时，指标跨区域流转受“三区三线”管控约束，发达地区指标需求饱和，欠发达地区指标价值难以充分实现。

（二）政策协同不足：部门分割导致资源整合低效

全域土地综合整治涉及国土空间规划、耕地保护、生态修复、产业准入等多领域，需跨十余个部门协同。但当前政策存在“碎片化”特征：规划衔接不畅，部分项目与国土空间规划、村庄规划未实现“多规合一”；资金使用分散，不同部门的资金分属不同管理体系，难以统筹使用；审批流程冗长，部门间信息共享不足，导致项目前期准备周期过长。

（三）产业导入乏力：“重整治、轻运营”导致可持续性差

部分地区将整治视为“工程建设”，重短期投入、轻长期运营，导致“整治完成即闲置”。主要表现为产业基础薄弱，整治后的土地缺乏高附加值产业支撑；市场主体参与度低，社会资本因回报周期长、风险高而持谨慎态度；运营机制缺失，村集体与市场化主体权责不清，收益分配机制不完善。

（四）农民权益保障：利益联结机制有待完善

尽管政策强调“农民主体地位”，但实践中农民参与仍存在不足。部分地区项目规划未充分征求农民意见，导致整治后土地用途与农民需求脱节；土地整治后，农民通过土地流转获得的租金收益有限；整治释放的劳动力未与项目运营有效衔接，缺乏技能培训导致就业困难。

二、多重政策叠加：多部门协同支持的政策工具包

针对全域土地综合整治的痛点，国家各部门已出台系列政策，形成覆盖“规划引导、资金支持、产业赋能、生态保障、金融创新”的政策体系。

（一）规划引领：构建“多规合一”的空间治理框架

自然资源部《指南》强调，全域土地综合整治应以国土空间规划为依据，在一定区域范围内统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复。各地在实施中应坚持规划先行，将整治目标任务、空间布局等纳入国土空间规划“一张图”。

（二）资金保障：建立“财政+金融+社会”多元投入机制

政策鼓励通过财政支持、金融支撑、社会投入等多渠道落实整治资金。金融机构推出了针对土地综合整治的专项贷款产品，并允许以整治后形成的经营性资产作为抵押。同时，鼓励和支持社会资本参与生态保护修复。

（三）产业赋能：推动“土地整治+”融合发展

政策支持整治后土地发展设施农业、智慧农业、农产品初加工等产业，允许利用整治后的闲置宅基地发展乡村旅游、养老托育等新业态。通过挖掘当地资源禀赋，强化乡村产业建设导入，推动乡村产业提质升级。

（四）生态与文化保护：筑牢绿色发展底线

生态保护方面，支持生态保护红线内零星耕地、永久基本农田、建设用地逐步退出并恢复为生态功能用地。文化保护方面，注重历史文化遗产保护，统筹历史文化遗产保护与乡村振兴、生态保护修复等空间布局关系。

（五）农民权益保障：强化利益联结机制

《指南》明确提出坚持人民至上、共建共享原则，充分尊重群众意愿，对于群众反对意见强烈的坚决不干。甘肃省的管理办法进一步规定，鼓励群众全流程参与整治范围确定、实施方案编制，项目实施、验收和后期管护。

三、破局之道：以产业长效运营实现投资回报平衡

《指南》禁止指标收益直接还款后，全域土地综合整治需从“土地要素驱动”转向“产业运营驱动”，通过“整治-产业-收益-反哺”的闭环模式，实现可持续发展。

（一）精准定位整治方向：与区域产业规划深度融合

整治前需开展区域产业潜力评估和市场需求评估，结合国土空间规划，明确当地优势产业。例如，长三角地区可重点发展“智慧农业+乡村研学”，成渝地区可聚焦“生态文旅+预制菜加工”，东北地区可主攻“黑土地保护+有机粮食种植”。

（二）创新土地整治模式：以“存量盘活”释放发展空间

建设用地整理方面，可通过村庄拆旧复垦，将零散的建设用地集中到产业集聚区，用于建设经营性设施。农用地整理方面，通过田块归并、土壤改良等，打造集中连片的优质耕地，流转给农业龙头企业发展高附加值农业。

（三）构建“政府+企业+村集体+农民”合作机制

应明确各方角色：政府负责规划审批、政策支持和基础设施建设；企业负责产业投资和运营管理；村集体作为土地流转的中间方，整合农民土地经营权；农民通过土地入股、务工就业等方式参与项目，分享全产业链收益。

（四）探索“整治+”复合产业模式

可发展“整治+现代农业”，依托整治后的优质耕地发展高附加值农业； “整治+乡村旅游”，利用生态资源和文化资源开发休闲农业、研学旅行等项目；“整治+乡村工业”，发展农产品初加工、手工艺品制造等劳动密集型产业；“整治+数字经济”，建设农村数字基础设施，发展农村电商、智慧物流等新业态。

（五）强化金融与社会资本协同

用好政策性金融工具，积极申请专项贷款产品；吸引社会资本参与，通过PPP模式等引导国企、民企投资整治项目；创新金融产品，推广“土地整治+保险”模式，探索“收益权质押”贷款，拓宽融资渠道。

03 结论

全域土地综合整治是破解城乡二元结构、推动乡村振兴的关键举措。面对《指南》带来的政策调整，需跳出“土地指标依赖”的传统思维，通过多重政策叠加赋能，构建“规划引领、资金多元、产业长效、权益共享”的新发展模式。

未来，随着各部门政策的协同落地和产业运营能力的提升，全域土地综合整治将从“工程建设项目”升级为“城乡融合发展平台”，真正实现“整治一片、提升一片、富裕一片”的目标。通过坚持人民至上、规划先行、实事求是的原则，全域土地综合整治必将为全面建设社会主义现代化国家提供坚实的土地支撑。