全域土地综合整治实施方案编制程序是确保项目科学性、合规性和可操作性的关键环节，需严格遵循“前期准备—调查评价—编制论证—审核备案”的逻辑链条，兼顾政策衔接、群众参与与技术支撑。以下是基于政策规范与实践经验的全流程详细说明：

一、启动前期准备：明确目标与资源保障

此阶段是方案编制的“启动开关”，重点在于组建团队、完善技术支撑、明确整治边界，为后续工作奠定基础。

1. 组织准备

成立领导小组：由县级政府主要领导牵头，统筹自然资源、农业农村、生态环境、住建、财政等多部门，形成“政府主导、部门协同、上下联动”的工作机制。组建技术小组：委托具备土地整治、规划、生态等领域资质的专业机构（如自然资源规划院、科研院所），负责技术方案编制、数据测算、风险评估等；同步组建专家小组（含行业专家、村民代表），提供技术指导与可行性评估。职责分工：明确各部门任务（如自然资源局负责规划衔接，农业农村局负责农用地整理需求，生态环境局负责生态修复评估），避免多头管理。

2. 技术准备

政策文件收集：梳理国家及地方全域土地整治相关政策（如《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》）、技术规范（如《全域土地综合整治技术导则》）及试点经验。基础资料收集：空间数据：最新国土变更调查成果、国土空间规划（村庄规划）、土地利用总体规划、耕地质量等别图、永久基本农田分布图等；社会经济数据：整治单元内人口、产业（农业、文旅、工业）、基础设施（道路、水利、公共服务）现状及短板；生态数据：森林覆盖率、水土流失区、污染地块、地质灾害隐患点等生态本底；历史文化数据：传统村落、古建筑、非遗等文化资源分布。工具准备：准备调查表格、测绘仪器（如无人机、GPS）、数据分析软件（如GIS平台），确保外业调查与内业分析高效开展。

二、开展调查评价：精准识别问题与需求

调查评价是方案编制的“数据基石”，需通过全要素、全区域调研，摸清整治单元的资源禀赋、问题短板及群众需求，为精准施策提供依据。

1. 摸底调查

调查范围：以行政村或自然村为基本单元（可根据实际调整），覆盖全域土地整治实施单元内的所有空间（耕地、建设用地、生态空间等）。调查内容：自然条件：地形地貌（山地、平原、水域）、土壤类型、气候水文（降水、灌溉条件）等；土地利用：耕地（数量、质量、连片度）、建设用地（村庄、工矿、闲置用地）、生态用地（林地、湿地、草地）的分布与利用效率；问题诊断：耕地碎片化、撂荒；建设用地低效（空心村、闲置厂房）；生态退化（水土流失、污染）；公共服务短板（道路、污水设施）等；群众需求：通过入户访谈、村民代表大会、问卷调查，收集村民对用地调整（如宅基地置换）、产业诉求（如种植基地、旅游项目）、公共服务（如卫生室、幼儿园）的具体需求。调查方法：采用“遥感监测+实地勘查+问卷调查”相结合的方式，其中实地勘查需覆盖整治单元80%以上区域，确保数据真实性。

2. 综合评价

资源潜力评估：测算农用地整理潜力（如耕地连片可增加面积）、建设用地整理潜力（如空心村复垦可腾退指标）、生态修复潜力（如水土流失治理面积）；问题严重性评估：对耕地质量退化、生态破坏、公共服务短缺等问题进行分级（如“重大问题”“一般问题”），明确整治优先级；群众意愿分析：统计村民对整治方案的支持率（需≥80%）、核心诉求（如优先解决道路硬化还是宅基地调整），作为方案优化的关键依据；可行性论证：从政策合规性（是否符合国土空间规划）、技术可行性（如土地平整工程难度）、经济合理性（资金平衡）三方面评估整治可行性，形成《整治可行性研究报告》。

三、方案编制论证：形成科学合理的整治蓝图

方案编制是核心环节，需坚持“政府主导、专家参与、群众认可”原则，确保方案既符合上级政策，又贴合地方实际。

1. 方案编制

编制主体：由县级自然资源主管部门牵头，联合农业农村、生态环境等部门，组织技术团队编制《全域土地综合整治实施方案》。核心内容：整治目标：明确“田、水、路、林、村、产”综合整治的具体指标（如新增耕地500亩、腾退建设用地200亩、建设高标准农田3000亩）；整治范围与分区：划定重点整治区（如耕地破碎区、空心村）与一般整治区，按功能划分“农田整治区”“村庄建设区”“生态修复区”“产业融合区”；主要任务：分农用地整理（耕地连片、土壤改良）、建设用地整理（空心村复垦、低效工业用地盘活）、生态修复（水土流失治理、污染修复）、乡村建设（道路、供水设施）、产业导入（现代农业、乡村旅游）五大板块，明确具体项目（如某村高标准农田建设项目、某地块增减挂钩项目）；实施计划：分年度明确重点任务（如首年完成村庄规划、次年启动拆旧复垦、第三年建成产业园区），落实责任主体（县级政府、乡镇、村集体、社会资本）；资金平衡：测算总投资（土地整理、生态修复、基础设施建设等）与总收益（指标交易、产业运营、土地流转租金等），确保收益覆盖成本并略有盈余；权益保障：明确土地权属调整规则（如耕地互换、宅基地退出补偿标准）、收益分配方案（如70%用于村民分红、20%用于公益事业），需经村民会议表决通过。

2. 方案论证与公示

多轮论证：部门联审：组织自然资源、农业农村、生态环境、财政等部门召开专题会议，重点审查是否符合国土空间规划、耕地占补平衡政策、生态保护要求；专家论证：邀请土地整治、规划、生态、农业等领域专家（≥5人），从技术可行性、经济合理性、生态安全性等方面提出意见（如调整耕地连片范围、优化产业布局）；村民参与：通过“村务公开栏”“村民大会”“线上问卷”等方式公示方案草案（公示期≥15天），收集村民意见（如调整安置区位置、提高补偿标准），修改完善后形成最终稿。

3. 综合评价与立项

子项目评估：对方案中涉及的子项目（如高标准农田建设、增减挂钩项目）开展外业调查与综合评价，重点核查项目区是否符合政策要求（如永久基本农田不得占用）、群众支持度（≥80%）、技术可行性（如土地平整工程难度）；成熟度分级：根据子项目前期工作进展（如已完成立项、环评）、资金到位情况（如财政资金已落实），划分“近期实施”（1年内）、“中期推进”（1-3年）、“远期规划”（3年以上）三类，明确实施时序。

四、方案审核备案：确保合法合规与可操作性

审核备案是方案落地的“最后一关”，需通过逐级审查，确保方案符合上级政策要求，具备法律效力。

1. 方案审核与备案

县级初审：县级政府召开常务会议，重点审查方案的科学性（如目标是否合理）、合规性（如是否符合国土空间规划）、群众支持度（如公示情况），形成初审意见并加盖政府公章；市级审核：报市级自然资源主管部门审核，重点核查是否符合市级国土空间规划、试点要求（如试点项目需符合自然资源部试点条件），提出修改建议后反馈县级政府；省级审批与备案：非试点项目：经省级自然资源主管部门审批后实施；试点项目：需同步报自然资源部备案（如列入全域土地综合整治试点名单的区域），确保符合国家试点政策导向。

2. 方案审查与公布

联合审查：省级自然资源主管部门组织农业农村、生态环境、财政等部门召开联合审查会，重点审查方案的“四性”：政策符合性（是否衔接国土空间规划、耕地占补平衡政策）；技术合理性（如土地平整工程是否符合自然规律）；经济可行性（资金平衡是否可行）；操作性（任务是否具体、责任是否明确）。批复与公布：经审查通过的方案，由省级自然资源主管部门正式批复；县级政府需将方案在政府网站、村委会公告栏长期公开，接受社会监督。

3. 实施依据与动态调整

法律地位：经批准的实施方案是全域土地综合整治的基本依据，任何单位和个人不得擅自修改；确需调整的（如政策变化、群众反对），需按原审批程序报批；动态管理：建立方案实施台账，定期跟踪任务进展（如每月上报进度），对滞后任务（如连续2个月未完成）进行预警，及时调整实施计划。

关键注意事项

村民主体贯穿全程：从调查评价到方案公示，需充分听取村民意见（如通过“一事一议”确定补偿标准），确保整治“顺民意、惠民生”；规划引领与动态衔接：方案需与国土空间规划、村庄规划严格衔接，确需调整规划的，需同步编制规划修改方案并按程序报批；资金平衡底线：需确保总收益覆盖总投资（含前期费用、融资成本），避免依赖单一收益来源（如仅靠指标交易），降低资金链断裂风险；风险防控：制定矛盾纠纷化解机制（如村民异议调解）、工程质量监管（第三方监理）、资金使用审计等措施，确保整治平稳推进。

全域土地综合整治实施方案编制程序是“前期准备—调查评价—编制论证—审核备案”的闭环管理过程，需以问题为导向、以群众为中心、以政策为依据，最终形成“科学合理、操作可行、群众满意”的整治蓝图，为乡村振兴与生态文明建设提供有力支撑。