关于地方人大常委会对有关城市供水管

房地产限售和燃气安全管理等规定的审查案

——备案审查工作案例2024年第1号

       2022年11月，全国人大常委会法制工作委员会探索建立备案审查案例指导制度，适时发布体现地方立法共性问题、具有指导意义的典型案例。考虑到近年来地方人大常委会普遍加大备案审查工作力度，提高备案审查工作质量，形成了一批体现地方特色，具有较强时效性、针对性的典型案例，对地方立法和备案审查工作具有直接的借鉴意义。现将其中3件典型案例作为备案审查工作指导案例印发，供工作中参考。

案例1：某省人大常委会审查纠正省政府规章关于经营用水加倍收费、逾期不缴水费予以行政处罚并设定行政强制的规定

一、案例基本情况

2021年，某省人大常委会法制工作委员会对地方政府规章《某省城市供水管理规定》（以下简称《供水管理规定》）进行了主动审查。主要涉及两个方面的问题：（1）《供水管理规定》能否规定经营用水加倍收费的原则。（2）《供水管理规定》能否对逾期不缴纳水费的行为给予行政处罚，并设定停止供水、滞纳金等行政强制的规定。

二、审查意见和处理情况

某省人大常委会法制工作委员会依据立法法、监督法和本省备案审查条例的有关规定，就《供水管理规定》的制定背景、主要考虑和实施情况请起草单位说明情况、反馈意见，征求备案审查专家的意见，并就有关问题召开座谈会，听取省人大有关专门委员会、司法厅和业务主管部门的意见。

（一）关于对经营用水加倍收费原则的规定

《供水管理规定》第二十五条规定，城市供水应在供水成本加税费加合理利润的基础上调整收费标准，按生活用水保本微利、生产用水合理计价、经营用水加倍收费的原则确定。具体标准由市、县人民政府确定。省人大常委会法制工作委员会审查认为，国务院《城市供水条例》第二十六条规定，“城市供水价格应当按照生活用水保本微利、生产和经营用水合理计价的原则制定。城市供水价格制定办法，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”按照该规定，生产和经营用水的供水价格都应当以合理计价为原则。但是，《供水管理规定》却将生产和经营用水的供水价格作出区分，生产用水仍以合理计价为原则，而经营用水则按照加倍收费的原则确定收费标准，与党中央关于减轻企业负担的重要部署精神和国务院《城市供水条例》有关规定不一致，加重了相关市场主体的经济负担。

（二）关于对逾期不缴水费予以行政处罚，并规定停止供水、加处滞纳金等行政强制

《供水管理规定》第二十九条规定，“违反本规定第二十四条，逾期不缴水费、超计划用水加价水费者，除按规定缴交滞纳金外，还可按日根据应交金额的1％罚款，但最高不得超过3万元。逾期1个月不缴交者，由供水企业发出催缴通知书，发出通知书1个月内，仍不缴交者，由县以上人民政府或者其委托的部门批准后，停止供水。”

1、关于能否对逾期不缴水费行为设定罚款的问题

省人大常委会法制工作委员会审查认为，行政处罚法第十三条规定，省政府规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。尚未制定法律、法规的，省政府规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。2018年修订的国务院《城市供水条例》第三十五条规定，未按规定缴纳水费的，可以予以罚款；2020年修订时，该规定已被删除。《供水管理条例》未按照新修改的国务院《城市供水条例》作出相应修改，滞后于上位法。同时，逾期不缴纳水费是未按照供水合同约定履行义务的民事违约行为，不属于行政处罚法规定的“违反行政管理秩序”的情形，《供水管理规定》对逾期不缴纳水费的行为处以罚款的规定，与行政处罚法的相关规定不一致，超越了法定权限。

2、关于能否对逾期不缴水费停止供水的问题  

省人大常委会法制工作委员会审查认为，行政强制法第十条第四款规定，“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”根据该规定，行政强制措施只能由法律、法规设定，地方政府规章无权设定。停止供水，旨在督促当事人履行缴纳水费义务和接受行政处罚决定，属于行政强制措施。如前所述，修改后的国务院《城市供水条例》第三十五条取消了对未按规定缴纳水费的行政处罚，并同时删除了对该行为可以采取停止供水等行政强制措施的规定，《供水管理规定》中关于逾期未缴纳水费的可以停止供水的规定已经没有上位法依据。

3、关于能否规定加处滞纳金的问题

省人大常委会法制工作委员会审查认为，行政强制法第十二条规定，“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；......”第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”加处滞纳金是行政强制执行的一种法定方式，只能由法律设定。目前法律尚未对逾期不缴纳水费的行为作出加处滞纳金的规定，在缺乏法律依据的情形下，《供水管理规定》无权设定加处滞纳金的规定。

综上所述，《供水管理规定》关于经营用水加倍收费原则、对逾期不缴纳水费予以行政处罚并设定停止供水、加处滞纳金等行政强制的相关规定与上位法不一致，应当予以纠正。省人大常委会法制工作委员会与省司法厅、业务主管部门进行沟通，并向制定机关发出书面审查意见,制定机关同意予以修改或者废止。2022年，某省政府废止了《供水管理规定》。

案例2：某市人大常委会审查纠正市政府部门规范性文件关于房地产限售的规定

一、案例基本情况

2023年5月，根据公民审查建议，某市人大常委会法制工作委员会对市政府有关部门制定的《关于促进市区房地产业良性循环和健康发展的通知》等3个文件中关于房地产限售的规定进行了审查。2021年8月2日，某市政府出台《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》规定，“新购买的新建商品房和二手住宅，在取得《不动产权证》满3年后方可上市交易”。2022年4月28日，《关于促进市区房地产业良性循环和健康发展的通知》中规定，“新购买的新建商品住宅在商品房买卖合同备案之日起满3年可上市交易”，放宽了新建商品住宅的限售限期。2022年6月10日，《关于促进市区房地产业良性循环和健康发展的通知》规定，“新购买的新建商品住宅和二手住宅不限售”，全面取消了限售规定，但2021年8月2日至2022年6月10日期间购买的二手房仍需在取得《不动产权证》满3年后方可上市交易。

二、审查意见和处理情况

某市人大常委会法制工作委员会收到公民审查建议后，请制定机关说明情况、反馈意见，组织专家进行论证。审查认为，民法典规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。房产出售就是所有权人的一种处分权利，不动产交易是公民的权利和自由，受法律保护。推行限售政策，是国务院为贯彻落实“房住不炒”精神，赋予地方政府根据实际情况采取的一种临时性措施。某市政府于2021年8月2日出台的限售政策，是为了落实国家有关房地产调控政策，抑制房价过快上涨，维护社会公共利益，对公民合法权益进行必要限制，具有一定的合理性。随着国家政策背景和房地产市场环境的变化，某市政府对有关限售政策进行调整，逐步并完全取消限售政策，但仍对2021年8月2日至2022年6月10日期间购买的二手住宅进行限售，是对部分公民在特定期间内不动产交易的区别对待，不当限制了民事主体财产权利的行使，显失公平公正，不具有合理性和适当性，也与民法典等有关法律的规定不一致。

综上所述，某市政府部门《关于促进市区房地产业良性循环和健康发展的通知》等3个文件中关于房地产限售的部分规定，与法律有关规定不一致，涉及减损公民权利，显失公平公正，应予以纠正。某市人大常委会法制工作委员会与市政府办公室、司法局、建设局等部门多次沟通，要求有关方面对相关文件予以处理。2023年8月，某市政府废止了所有二手住宅限售的规定。

案例3：某市人大常委会审查纠正市政府规范性文件关于强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施和燃气企业有权对燃气用户采取停气措施的规定

一、案例基本情况

2022年7月，根据公民审查建议，某市人大常委会法制工作委员会对市政府制定的《某市人民政府关于进一步加强全市管道燃气安全经营管理的意见》（以下简称《意见》）进行了审查。《意见》主要存在两个方面的问题：（1）强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施是否侵害公民合法权益。（2）燃气企业对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的用户采取停气措施是否违反法律法规的规定。

二、审查意见和处理情况

某市人大常委会法制工作委员会收到审查建议后，为广泛听取各方面意见，加强审查工作的针对性和实效性，于2022年8月联合城乡建设环境保护工作委员会，就《意见》相关规定组织召开备案审查听证会，市政府办公室、城市管理局等政府有关部门和公民代表、律师代表、部分常委会组成人员、受邀市人大代表等参加听证会。会上，《意见》起草单位介绍了文件的制定情况、主要内容、相关依据、实际执行情况；公民代表说明提出审查建议的理由，阐述文件执行过程中涉嫌侵害公民合法权益的有关事实；市司法局、律师代表、常委会组成人员和市人大代表就《意见》出台的必要性、合法性、适当性，以及执行中有关问题发表意见建议。随后，法制工作委员会在总结各方意见基础上，现场提出审查意见，认为《意见》相关规定与上位法不一致，在实际执行中易造成误解，建议制定机关修改相关规定。市政府办公室当场表示将认真研究修改相关规定，及时采取整改措施妥善处理有关问题。

（一）关于强制要求燃气用户安装使用指定燃气设施的规定

《意见》规定，“燃气用户要全面推行使用不锈钢波纹软管、符合国家规范标准带有熄火装置的燃气燃烧器具，安装使用安全自闭阀，安装智能气表”，“自文件发布之日起，凡未交付使用及新建居民住宅，必须安装并设计智能燃气计量表、安全自闭阀等燃气设施，否则不予竣工验收；既有居民住宅由属地政府（管委会）组织辖区内管道燃气企业制定改造方案，分批、分期、限期（六个月内）改造到位”。

市人大常委会法制工作委员会审查认为，国务院《城镇燃气管理条例》第二十七条规定，“燃气用户应当遵守安全用气规则，使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等。”燃气用户只要使用合格的燃气燃烧器具和气瓶，及时更换国家明令淘汰或者使用年限已届满的燃气燃烧器具、连接管等就符合法规规定。市政府规章《某市燃气管理办法》第二十三条规定，“提倡居民用户安装使用燃气泄漏安全保护装置，使用合格的燃气燃烧器具、气瓶和不锈钢波纹软管。”“提倡”为一种倡导性、鼓励性表述，赋予燃气用户的选择权。《意见》关于“全面推行使用”、“必须安装”指定燃气设施，以及“限期改造到位”的规定，涉嫌与国务院行政法规和市政府规章的规定相抵触，将提倡的用户选择权改变为强制性义务，侵犯了公民的合法权益。

（二）关于燃气企业有权对燃气用户采取停气措施的规定

《意见》规定，“对私拉乱扯、擅自改动燃气设施和违规使用燃气拒不整改的，由管道燃气企业采取停气措施。”

市人大常委会法制工作委员会审查认为，国务院《城镇燃气管理条例》第四十一条第二款规定，燃气管理部门“发现燃气安全事故隐患的，应当通知燃气经营者、燃气用户及时采取措施消除隐患；不及时消除隐患可能严重威胁公共安全的，燃气管理部门以及其他有关部门和单位应当依法采取措施，及时组织消除隐患，有关单位和个人应当予以配合。”《某省城镇燃气管理办法》第十七条规定，“管道燃气经营企业应当将检查结果书面告知燃气用户，对燃气用户不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒燃气用户整改，燃气用户应当及时进行整改；燃气用户不按规定落实整改可能造成安全事故的,燃气经营企业可以停止供气,并在隐患消除后24小时内恢复供气。”市政府规章《某市燃气管理办法》第十五条规定，“检查结果应当书面告知燃气居民用户，对不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒其及时进行整改；不按规定落实整改可能造成安全事故的，燃气经营企业可以停止供气，并在隐患消除后24小时内恢复供气。”据此，对用户不遵守安全用气规定出现安全隐患的，应当提醒燃气用户整改；用户不按规定落实整改可能造成安全事故的，燃气经营企业才可以停止供气，并在隐患消除后及时恢复供气。根据民法典的有关精神和供用气合同相关规定，确保燃气连续供应既是燃气经营企业的义务，也是燃气用户的权利，应当慎重采取停止供气的措施。

《意见》关于采取停气措施的规定省略了“书面告知，提醒整改”等前置程序，以及“不按规定落实整改可能造成安全事故的”前提情节，直接授权“管道燃气企业采取停气措施”，与行政法规、省地方性法规和市政府规章的规定不一致。同时，该规定与关于全面推行不锈钢波纹软管、智能气表等改造工程的规定是在《意见》同一条款中规定的，容易造成不改造就停止供气的误解。

听证会后，市政府迅速组织有关部门召开专题会议研究相关问题，2022年10月，市政府对《意见》相关规定作出修改，并要求燃气公司正确解读和适用文件，不得强制要求改造，不得指定企业改造，依法慎用停气措施。此外，对群众反映的燃气改造费用较高的问题，采用由电信公司出资改造等方式减轻燃气用户负担，个别老旧小区改造由政府补贴，免费改造提升。

来源：中国人大网